II OSK 2533/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 560/20 odrzucającego skargę Prezydenta Miasta [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 560/20, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 - w punkcie I umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, w punkcie II odrzucił skargę, w punkcie III zwrócił skarżącemu Prezydentowi Miasta [...] uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Sejmik Województwa [...], działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 512) – dalej: "u.s.w.", art. 24a ust. 2, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 797 ze zm.) – dalej "ustawa o odpadach", art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), dokonał zmian w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022, stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 z późn. zm., m. in. poprzez dodanie załącznika nr 4 do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022, w którym wskazano miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów, w tym teren parkingu strzeżonego Przedsiębiorstwa Przewozowego [...] Komunikacji Samochodowej Sp. z o. o. położonego przy ul. [...] w [...] (§ 1 ust. 3 uchwały). Następnie uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 został zmieniony załącznik nr 4 do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022, w ten sposób, że zamiast parkingu strzeżonego Przedsiębiorstwa Przewozowego [...] Komunikacji Samochodowej Sp. z o. o. przy ul. [...] w [...] wskazano teren Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej - [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę na § 1 ust. 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. domagając się stwierdzenia nieważności w całości uchwały w zakresie wskazania w załączniku nr 4 w Lp. 2 tabeli miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów przy ul. [...] w [...] (teren MPGK-[...] Sp. z o.o.). W uzasadnieniu skargi Prezydent stwierdził, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż uchwała ta nakłada na niego obowiązek zorganizowania miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, na które będą kierowane zatrzymane pojazdy z odpadami. Prezydenta Miasta [...] wskazał, że ustawa o odpadach w art. 195a ustala sankcję dla starosty, który nie utworzył w terminie, miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, w postaci kary administracyjnej w wysokości od 10 000 do 100 000 zł. Dalsze przepisy ustawy, w tym art. 24b, nakładają na starostę dodatkowe obowiązki administracyjne związane z nakładaniem decyzją administracyjną obowiązku zagospodarowania odpadów z zatrzymanych transportów. Zmiana Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 doprowadziła zatem do nałożenia na Prezydenta Miasta, który wykonuje zadania starosty dla Gminy Miasta [...], nowych obowiązków administracyjnych, które nie obciążyłby go w sytuacji wyznaczenia miejsca poza terenem Miasta [...]. Zmiana Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 dokonana ww. uchwałą, określa m. in. miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów. Prezydent Miasta powinien w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami utworzyć odpowiednie miejsce. Sejmik Województwa [...] wskazał miejsce na terenie na terenie zajmowanym przez Spółkę. Wskazanie w zaskarżonej uchwale miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów na terenie nie należącym wprost do Miasta [...] stawia Spółkę w sytuacji monopolisty, mogącego dowolnie ustalać warunki dysponowania terenem przez Prezydenta Miasta, gdyż w przypadku nieutworzenia miejsca w terminie, Prezydent Miasta poniesie wysokie sankcje finansowe. W dalszej części uzasadnienia skargi Prezydent przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. Ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Marszałka, Prezydent Miasta nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwalą. Marszałek Województwa [...] zwrócił uwagę na brzmienie art. 91 u.s.w., z którego wynika, że legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem tylko taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną, tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Zdaniem Marszałka w niniejszej spawie nie można uznać Prezydenta Miasta [...] za osobę trzecią w rozumieniu ww. przepisu. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Tak więc skarżący - Prezydent Miasta [...] występował w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, co powoduje, że nie można uznać go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. We wskazanym na wstępie postanowieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." (zob. m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, LEX nr 2590171). Zatem u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na niebędącą aktem prawa miejscowego uchwałę sejmiku województwa musi leżeć wykazanie, że uchwała ta – pojmowana jako "czynność prawna" – narusza prawa podmiotu skarżącego jako "osoby trzeciej". Prawa te, identyfikowane z interesem prawnym, muszą jednak wynikać z określonej i precyzyjnie określonej normy prawnej (najczęściej prawa materialnego). Ponadto strona skarżąca musi wykazać, że prawa te zostały naruszone przez określone postanowienia uchwały organu samorządu województwa, niebędącej aktem prawa miejscowego. Sąd meriti zwrócił również uwagę, że skarga złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak również m. in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 257/20, LEX nr 2791333). A zatem w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki zobowiązany był do oceny, czy zaskarżona uchwała narusza prawo (interes prawny) Prezydenta Miasta. Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że po pierwsze, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta (prezydent miasta na prawach powiatu, starosta grodzki) w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały występował jako organ opiniujący. W ocenie Sądu pierwszej instancji uniemożliwia to uznanie go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., posiadającą legitymację do zaskarżenia uchwały. Ustawa o odpadach nie przewiduje bowiem możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował. Po drugie, wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Do takich obowiązków nałożonych na starostę przez ustawę o odpadach należy opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 24a ust. 2 ustawy), jak również utworzenie w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 4 ustawy). Nałożenia zaś na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/16, LEX nr 2175813). Sąd meriti zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała nie nakłada na Prezydenta Miasta wprost żadnego obowiązku, bowiem obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach. Po trzecie, Sąd Wojewódzki wskazał, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały przysługiwać może podmiotowi, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której wskazano miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Jak wynika z akt sprawy, takim podmiotem może być Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej – [...] Sp. z o. o., względnie Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. lub Gmina Miasto [...], jeżeli przysługują im prawa rzeczowe do spornej nieruchomości. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzekł w punkcie drugim postanowienia o odrzuceniu skargi. Sąd ten stwierdził ponadto, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, stało się bezprzedmiotowe wobec wydania postanowienia o odrzuceniu skargi. Skuteczność procesowa wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bowiem warunkowana skutecznością samej skargi i skutecznym wszczęciem samego postępowania sądowego. W związku z tym postępowanie incydentalne wszczęte na skutek wniosku Prezydenta Miasta o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 u.s.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2022 zmienioną uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. NR [...] w sprawie zmiany uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], podczas gdy uznać należy, że interes prawny skarżącej realizuje się w ten sposób, że zaskarżona uchwała nakłada na niego obowiązek realizacji zadania określonego w art. 24 ust 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, którego by nie realizowała gdyby nie uchwała podjęta prze Sejmik Województwa [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi; 3) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonalności uchwały Sejmiku Województwa [...] nierozstrzygnięcie istoty sprawy; 4) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jej interes został naruszony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w celu ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała aktualizująca plan gospodarki odpadami dla województwa [...], a więc plan, o którym mowa w art. 34 ustawy o odpadach. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji nie jest to akt prawa miejscowego. Podstawy do wniesienia skargi na tę uchwałę można upatrywać w art. 90 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, na postawie art. 90 u.s.w. można zaskarżyć tylko akt prawa miejscowego. Natomiast zgodne z art. 91 ust. 1 tej samej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. W orzecznictwie uznaje się, że właśnie przepis art. 91 w powiązaniu z art. 90 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., daje podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej w przedmiocie wojewódzkiego planu zagospodarowania odpadami. Jednakże podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z art. 91 u.s.w. wynika, że legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego, (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie można uznać Prezydenta Miasta [...] za osobę trzecią w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Tak więc skarżący Prezydent Miasta [...] występował w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, co jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki, powoduje, że nie można uznać go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. Plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Jak wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 1201/16, (LEX nr 2175813) zadań z zakresu administracji publicznej, nałożonych na organ, nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, co oznacza, jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że Prezydent Miasta nie ma legitymacji do zaskrzenia takiej uchwały. Nie może on bowiem być uznany za osobę trzecią, której interes został naruszony, ani też nie można mówić o naruszeniu jego interesu przez tę uchwałę. Skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co zaś się tyczy umorzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że rozpoznanie tego wniosku uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec orzeczenia o odrzuceniu skargi brak było podstaw do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia ich zwrotu. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).