II OSK 3731/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3076/18 w sprawie ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. Sp. j. z siedzibą w Ł. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3076/18 uwzględnił skargę S. Sp. j. z siedzibą w Ł. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Pismem z 13 sierpnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o wpisanie do rejestru zabytków działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w P. Właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa, natomiast skarżący jest jej użytkownikiem wieczystym. 1.3. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił wpisania do rejestru zabytków terenu działki nr [...], wyjaśniając, że do rejestru zabytków może zostać wpisany wyłącznie zabytek - obiekt posiadający właściwości wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz.1446 ze zm., dalej uozoz). Natomiast nie można wpisać ww. gruntu, ponieważ nie da mu się przypisać wartości historycznych, naukowych lub artystycznych. 1.3. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ocenę organu I instancji. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powyższą decyzję, wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 662/17 uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując organowi ocenić wniosek skarżącego pod kątem wpisu do rejestru zabytków oraz poddać ocenie, czy można oddzielić budynek od gruntu w sytuacji, gdy budynek znajduje się na całej działce, jej piwnice są pod całą działką. Ponadto w piwnicach znajdują się zabytkowe mury miejskie. Podkreślono, że przy wykonywaniu przebudowy i adaptacji budynku, Miejski Konserwator Zabytków zobowiązał podmiot do odkrycia murów znajdujących się w podziemiach kamienicy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zważył również, czy przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują objęcie ochroną konserwatorską terenu w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką. 1.5. Ponownie rozpoznając odwołanie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie art. 9 ust. 1 uozoz, podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości", w rozumieniu art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej Kc). Ponadto przepisy uozoz nie przewidują objęcia ochroną konserwatorską, wynikającą z wpisu do rejestru zabytków kamienicy, terenu działki w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką. Organ odwoławczy wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków decyzją z [...] marca 1985 r. pod numerem [...], kamienicy przy ul. [...] w P. oznacza, że zakresem ochrony konserwatorskiej, wynikającej z wpisu dokonanego ww. decyzją, objęta jest kamienica wraz z piwnicami. W tej sytuacji działka gruntu oznacza część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej). Minister podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że zmodernizowane podwórze na tyłach kamienicy o nawierzchni pokrytej współczesnymi płytkami, wygrodzone od sąsiadującego podwórza murem, z nowoczesną szklaną przybudówką częściowo zasłaniającą elewacje podwórzowe – nie przedstawia wartości zabytkowych, uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. W tej sytuacji nieruchomość gruntowa położona w granicach ww. działki ewidencyjnej nie spełnia ustawowych przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku nieruchomego, a zatem nie może zostać wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. 1.6. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), art. 107 § 3 Kpa, art. 8 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; art. 153 Ppsa, art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 uozoz, art. 3 pkt 1, 2, 15 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 uozoz w zw. z art. 46 § 1 i art. 48 Kc, art. 9 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz w zw. z art. 46 § 1 Kc, art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz, art. 36 ust. 1 pkt 6 uozoz w zw. z art. 48 Kc, art. 9 ust. 3 w zw. z art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz. 1.7. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 1.8. Po rozpoznaniu powyższej skargi, Sąd I instancji w zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2019 r. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, dla rozpoznania wniosku skarżącego o wpis do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki ewid. nr [...], konieczne było ustalenie, jaka część nieruchomości wpisana została już do rejestru zabytków (czy tylko kamienica, czy też kamienica wraz z gruntem i częściami piwnicznymi pod nią się znajdującymi oraz pod podwórzem). W tym zakresie Minister stwierdził, że "zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z wpisu dokonanego decyzją z [...] marca 1985 r. pod nr [...] objęta jest kamienica wraz z piwnicami. W tej sytuacji działka gruntu oznacza część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej). Wpis ten nie obejmuje gruntu działki nr [...], obręb [...] P., przy ul. [...] w P." Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego budzi jednak wątpliwości. Minister z jednej strony stwierdził, że co do zasady zakres wpisu indywidualnego nie obejmuje automatycznie także powierzchni nieruchomości (gruntu), na której znajduje się budynek wpisany do rejestru zabytków (co jest prawidłowe), w tej jednak sprawie wskazał, że wpisem objęta jest kamienica wraz z piwnicami. Tym samym uznał, że wpisem objęto także część gruntu pod kamienicą, w którym posadowione są piwnice. Wprowadzona bowiem przez Ministra definicja gruntu na potrzeby tego postępowania, tj. że jest to "część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej)" jest niezrozumiała. A skoro więc Minister uznał, że wpis do rejestru zabytków objął także piwnicę zajmującą przestrzeń pod budynkiem, to nie jasne dla Sądu, dlaczego organ pominął przy ocenie wartości zabytkowej pozostałej części nieruchomości - działki nr ewid. [...] - piwnice znajdujące się pod podwórzem. W tym miejscu ograniczono się jedynie do oceny samego zmodernizowanego podwórza uznając, że nie odznacza się ono samoistnymi walorami. Jednocześnie stwierdzono, że ewentualne występowanie reliktów muru nie uzasadnia wpisania do rejestru zabytków gruntu. W konsekwencji powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że Minister wydając decyzję nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, przez co naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 107 § 3 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, odmawiając wpisania do rejestru zabytków ww. działki, w sytuacji gdy organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe i wyjaśnił, iż wpisem do rejestru zabytków objęta jest kamienica wraz z piwnicami, a wnioskowany wpis gruntu działki nie jest możliwy, gdyż działka nie odznacza się samoistnymi walorami wymagającymi ochrony konserwatorskiej, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku WSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/17, w sytuacji gdy organ dokonał oceny i analizy wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków działki ewidencyjnej, jak również wyjaśnił, iż ochroną konserwatorską mogą być objęte nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie skarżonej decyzji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. 3. Pismem z 4 września 2019 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z 17 września 2019 r. w całości podtrzymał swoje stanowisko. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). 5.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 5.4. W skardze kasacyjnej zasadnie wskazuje się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 107 § 3 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowiska Ministra, że rozpatrując ponownie sprawę przeprowadził on wyczerpującą analizę zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznacznie wskazał, iż aktualnie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków jest objęta podpiwniczona kamienica i że wpis ten nie obejmuje gruntu działki ewidencyjnej. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ uchybił obowiązkowi ustalenia, jaka część nieruchomości wpisana została już do rejestru zabytków (czy tylko kamienica, czy też kamienica wraz z gruntem i częściami piwnicznymi). Stanowisko organu w tej kwestii jest jednoznaczne i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Minister wskazał na konieczność oddzielenia nieruchomości wraz z podpiwniczeniem od działki ewidencyjnej. Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż Minister uznał, że wpisem do rejestru zabytków objęto również część gruntu pod kamienicą. Wpisem do rejestru zostały objęte piwnice, które są trwale związane z kamienicą, lecz nie należy ich utożsamiać z gruntem. 5.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu o braku automatyzmu i braku konieczności wpisania do rejestru zabytku terenu działki ewidencyjnej, na której zlokalizowany jest zabytkowy budynek. Aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, uzasadniającymi objęcie go najwyższym reżimem ochrony ustawowej. W sytuacji, kiedy sam teren działki ewidencyjnej nie spełnia powyższych przesłanek, możliwe i dopuszczalne jest odrębne traktowanie obiektów znajdujących się na działce. W sprawie zostało w sposób wymagany prawem wykazane, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wpis do rejestru zabytków. 5.5. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.