II SA/Bk 700/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy D. C. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. C. w 2021 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Rada Gminy D. C. w dniu [...] listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. C. w 2021 roku". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 3 grudnia 2021 r. pod pozycją 4809. W § 1 tej uchwały wskazano, że w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. C. w 2021", stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy D. C. z dnia [...] marca 2021 r. wprowadza się następujące zmiany tj. § 15 pkt 1 otrzymuje nowe brzmienie: Środki finansowe w kwocie 20 200 zł na realizację zadań wynikających z Programu pochodzą z dwóch źródeł tj. środków finansowych ujętych w uchwale budżetowej Gminy D. C. na rok 2021 w wysokości 18 200 zł oraz środków, które na podstawie zawartej umowy o współpracy zostały otrzymane od F. D. Z. J. S. N. D. R. w wysokości 2000,00 zł. W/w środki przeznacza się na następujące zadania: – całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 500,00 zł – zakup karmy dla bezdomnych zwierząt - 1200,00 zł – zabieg sterylizacyjny i kastracji bezpańskich psów i kotów, jak również posiadających właścicieli do wyczerpania środków, z czego (50 % pokrywa gmina, 50% fundacja) - 4000,00 zł – zabieg sterylizacyjny i kastracji bezpańskich psów i kotów jak również posiadających właścicieli do wyczerpania środków (100% gmina) - 4700,00 zł – wyłapywanie i pozostałe usługi weterynaryjne bezpańskich zwierząt z terenu gminy 9800,00 zł. Prokurator Rejonowy w H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 1 ww. uchwały wskazując na istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, program powinien zawierać wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz konkretny sposób wydatkowania tych środków w odniesieniu do każdego z zadań Programu. W uzasadnieniu skargi ponadto Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej jako, że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb, ale powinna uwzględniać wszystkie zadania Gminy objęte programem. Program powinien rozdzielać środki finansowe na poszczególne usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, opieką nad wolno żyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastrację zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich przez gospodarstwo rolne, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt. Innymi słowy, Rada Gminy nie określiła jakie środki powinny być przeznaczone na poszczególne zadania związane z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Dokonany podział w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacja ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. W uchwale nie określono też wszystkich zadań, które ma realizować Gmina na podstawie u.o.z., a zatem § 1 nie zwiera pełnego katalogu zadań w zakresie programu opieki nad zwierzętami do którego finansowania zobowiązana jest Gmina, tj. do zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt, opieki nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, koszty utrzymania zwierząt we wskazanym gospodarstwie rolnym. W przepisie nie określono też jakim bezdomnym zwierzętom ma być kupowana karma, na czym ma polegać wyłapywanie, a pominięto zwrot ustawowy odławianie zwierząt, co oznaczają pozostałe usługi weterynaryjne. W konsekwencji, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżona uchwała przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w H. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na to, że dotyczy zmiany poprzedniej uchwały w tej kwestii i bez treści pkt 1, nie może funkcjonować w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. C. przychyliła się do skargi i wnosiła o jej uwzględnienie. Wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2022 r. przez Radę Gminy została podjęta uchwała nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. C. w 2022 r., zgodna z postanowieniami ustawy o ochronie zwierząt, wobec czego zapisy uchwały nr [...] Rady Gminy D. C. z dnia [...] listopada 2021 r., nie posiadają już mocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej u.o.z.), a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 u.o.z., wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 769/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, Rada Gminy D. C. nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. W § 1 uchwały zmieniającej wskazano, że w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. C. w 2021", stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy D. C. z dnia [...] marca 2021 r. wprowadza się następujące zmiany tj. § 15 pkt 1 otrzymuje nowe brzmienie: Środki finansowe w kwocie 20 200 zł na realizację zadań wynikających z Programu pochodzą z dwóch źródeł tj. środków finansowych ujętych w uchwale budżetowej Gminy D. C. na rok 2021 w wysokości 18 200 zł oraz środków, które na podstawie zawartej umowy o współpracy zostały otrzymane od F. D. Z. J. S. N. D. R. w wysokości 2000,00 zł. W/w środki przeznacza się na następujące zadania: – całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 500,00 zł – zakup karmy dla bezdomnych zwierząt - 1200,00 zł – zabieg sterylizacyjny i kastracji bezpańskich psów i kotów, jak również posiadających właścicieli do wyczerpania środków, z czego (50 % pokrywa gmina, 50% fundacja) - 4000,00 zł – zabieg sterylizacyjny i kastracji bezpańskich psów i kotów jak również posiadających właścicieli do wyczerpania środków (100% gmina) - 4700,00 zł – wyłapywanie i pozostałe usługi weterynaryjne bezpańskich zwierząt z terenu gminy 9800,00 zł. Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 1, który zmieniał § 15 pkt 1 uchwały nr 20.126.2021 wskazuje, iż Rada Gminy nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie, wskazując na zakres środków przeznaczonych do realizacji zadań, wynikający z umowy, do realizacji przez określone podmioty. Kwestionowany § 1uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. W dalszym ciągu nie wiadomo bowiem ile konkretnie przeznacza się np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokarmianie (wskazano tylko że przeznacza się 1.200 zł na zakup karmy dla bezdomnych zwierząt), odławianie bezdomnych zwierząt zostało określone jako wyłapywanie bezdomnych zwierząt i połączone z pozostałymi usługami weterynaryjnymi z pulą 9.800 zł, nie określono ile przeznacza się na poszukiwane właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów, a także nie wskazano gospodarstwa rolnego w celu zapewniania miejsca dla zwierząt gospodarskich. Takie zapisy, nie dają jednoznacznej odpowiedzi o wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów z art. 11 a ust. 2 u.o.z. Ponadto zapisy dotyczące zabiegu sterylizacji i kastracji bezpańskich psów i kotów jak również posiadających właścicieli do wyczerpania środków, zostały zapisane w sposób nieczytelny i niepoprawny stylistycznie, zaś wskazane kwoty mimo, że dotyczą tego samego zakresu są różne i pokrywane z różnych środków. Przez to są zupełnie niezrozumiałe. Tym samym argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. Sąd przy tym podkreśla, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być utrudnione czy też złożone, z pewnością nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 20.200 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21 oraz wyrok z 7 września 2021 r., II SA/Bk 551/21, CBOSA). W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie części zadań oraz określenie wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) niektórych tylko celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą § 1 tj. "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D.C. w 2021 r.", a także nieczytelność części zapisów, powoduje w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu i stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżona uchwała nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały zmieniającej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że pozostałe zapisy nie mogą funkcjonować, bez treści § 1 tej uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.