III FSK 1172/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 752/18 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., I SA/Łd 752/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 września 2018 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi W skardze kasacyjnej powyższemu wyrokowi skarżący na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji SKO ze względu na naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego, którego to naruszenie miało wpływ na treść wyroku, przejawiające się w przyjęciu, iż opłata określona odpowiednio w drodze uchwały Rady Miasta Ł. z 5 grudnia 2012 r. oraz uchwała Rada Miasta Ł. z 18 listopada 2015 r. odpowiadały prawu oraz ustalonemu stanowi rzeczy wbrew treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.) i art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: a) art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ administracji w sposób prawidłowy ustalił wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku skarżącego, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie wzięto pod uwagę, iż odpady na użytkowanej przez skarżącego nieruchomości w okresie pomiędzy rokiem 2014 a 2016 powstały w sposób nieregularny, co było bezpośrednią konsekwencją remontu ulicy trwającego w tym okresie, a co zostało zadeklarowane przez skarżącego dwukrotnie w drodze złożonych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami; b) art. 6i ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ administracji w sposób prawidłowy ustalił wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku skarżącego, w sytuacji gdy opłata ustalona decyzją Prezydent Miasta Ł. z 30 listopada 2017 r. obejmowała odbiór odpadów co najmniej raz w tygodniu, zaś począwszy od 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2016 r. odpady były odbierane przez podmiot do tego obowiązany (R. sp. z o.o.) z nieruchomości (znajdującej się w tym okresie we władaniu skarżącego) z częstotliwością 1 razu w miesiącu; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem z 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06). W sprawie niniejszej strona skarżąca w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 2 i art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. nie wskazując przy tym na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Norma ta jest normą o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów materialnych, którym sąd pierwszej instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 5055/21, Lex nr 3352759). Podobnie niezasadne są zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. a) i b) skargi kasacyjnej albowiem argumentacja popierająca te zarzuty, wskazuje jedynie na okoliczności natury procesowej, takie jak: "... w toku postępowania administracyjnego nie wzięto pod uwagę, iż odpady ... w okresie pomiędzy rokiem 2014 a 2016 powstały w sposób nieregularny, co było bezpośrednią przyczyną remontu w obrębie..." (zarzut z lit. a) oraz "... w sytuacji gdy opłata ustalona decyzją... obejmowała odbiór odpadów co najmniej raz w tygodniu, zaś począwszy od 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2016 r. odpady były odbierane... z częstotliwością 1 raz w miesiącu" (zarzut z lit. b). Innymi słowy skarżący w tych zarzutach kwestionuje fakt nieregularności powstawania odpadów i rzadszego niż przyjęto w decyzji i wyroku sądu pierwszej instancji ich odbioru przez podmiot do tego obowiązany. Tymczasem ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako taka nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Zatem zastosowanie prawa materialnego to prawidłowe odniesienie normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, czyli właściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Stąd też podnoszone przez autora skargi kasacyjnej wadliwości mogły być kwestionowane tylko w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przykładowo skoro skarżący twierdzi, że jego wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione, albowiem zeznania świadków nie mają znaczenia w określeniu wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami, to powinien wskazać na odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego dotyczące dopuszczenia, gromadzenia i oceny dowodów i wskazać w jaki sposób zostały one naruszone i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Opisową (subiektywną) oceną okoliczności faktycznych, które strona skarżąca uznaje za prawidłowe, nie można skutecznie podważyć ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez właściwe organy. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie zakwestionowała w sposób procesowy (na podstawie właściwych przepisów Ordynacji podatkowej mających w sprawie zastosowanie) przyjętego przez sąd pierwszej instancji (ustalonego przez organy samorządowe) stanu faktycznego, który stwierdził, że ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji elektronicznej między urzędem miasta a spółką, która zajmowała się usuwaniem odpadów, wynika, że odpady były usuwane raz w tygodniu, a zatem zgodnie z przywołanymi uchwałami (w uchwale Nr [...] z 5 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r. poz. 269 ze zm.), a następnie w uchwale Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów z 18 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2015 r., poz. 5496) dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne przyjęto dla odpadów zmieszanych częstotliwość "nie rzadziej niż raz na tydzień". Ta właśnie okoliczność faktyczna przesądziła o prawidłowości zastosowania w sprawie kwestionowanych przepisów prawa materialnego. Dotyczy to zarówno art. 6i ust. 1 pkt 2, jak i art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Zgodnie z drugim zaś rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Żadnego z tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sąd pierwszej instancji nie naruszył w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Trafnie podniósł sąd pierwszej instancji, że skoro skarżący wytwarzał mniejszą ilość odpadów z uwagi na trwający remont drogi, to powinien zadeklarować, że odpady będą zbierane do mniejszego pojemnika. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w sentencji. sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Bogusław Woźniak