I OW 100/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Burmistrzem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.P. o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i rodzinnego postanawia: wskazać Burmistrza P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta P., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.P. (dalej "strona") o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że decyzją Burmistrza P. [...] z dnia [...] listopada 2019 r. uznano za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone stronie na podstawie decyzji tegoż organ, w łącznej kwocie 1340,40 zł i zobowiązano ją do zwrotu ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Drugą decyzją o nr [...] r., również z dnia [...] listopada 2019 r., Burmistrz P. uznał za nienależnie pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r., zobowiązując stronę do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w ciągu 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Burmistrz P. dokonał nadto częściowego potrącenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 500,00 zł (potrącenie w dniu [...] stycznia 2020 r. w wysokości 473,80 zł należność główna + 26,20 zł odsetki ustawowe) oraz wystawił upomnienie na pozostałą kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz upomnienie na całą kwotę nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W dniu [...] lutego 2020 r. strona złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń - rodzinnego i wychowawczego. Burmistrz P., działając na podstawie art. 2 pkt 11 i art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407) oraz na podstawie art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) przekazał wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z dodatkami Prezydentowi Miasta P. z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony, tj. P. ul. [...]. W ocenie Prezydenta Miasta P. inicjującego spór kompetencyjny, organem właściwym do rozpatrzenia podania i wydania decyzji w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i wychowawczego jest organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i wychowawczego, czyli Burmistrz P. z uwagi na art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, natomiast późniejsza zmiana miejsca zamieszkania jest nieistotna w przedmiotowym postępowaniu. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent zauważył, że literalne brzmienie tych przepisów wskazuje na właściwość organu, który wydał decyzję w sprawie nienależenie pobranych świadczeń, a nie ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczeń. Tym samym, aby wykluczyć sytuację, w której o należnościach jednej gminy decydowałby organ wykonawczy innej gminy, o zastosowaniu ulgi w postaci rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń, powinien orzec organ wykonawczy tej gminy, która udzieliła wsparcia pomocowego i orzekła o tym, że było ono nienależne, W odpowiedzi na wniosek Burmistrz P. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta P., jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawach o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu przedstawionego stanowiska podniesiono, że zmiana miejsca zamieszkania strony skutkowała koniecznością przekazania złożonych wniosków do rozpoznania organowi właściwemu. Odnośnie świadczenia wychowawczego, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze organem takim, w związku z brzmieniem art. 20 ust. 4 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, staje się organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze. Organ ten realizuje przyznane świadczenie wychowawcze bez konieczności wydawania kolejnej decyzji lub informacji oraz jest właściwy do uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, w tym ustalonego decyzją, oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ naprawo do świadczenia wychowawczego Zdaniem Burmistrza P., skoro nowy organ właściwy jest do ustalenia i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, to tym bardziej właściwy jest do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie zastosowania ulgi o jaką wnosi strona. Jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne, jak również ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub świadczenie to otrzymującej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Burmistrzem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i świadczenia rodzinnego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazuje, że zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, właściwość organu w sprawach nabywania uprawnień do świadczenia wychowawczego generalnie zdeterminowana jest miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Tożsamą regulację zawiera art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wskazuje, jako organ właściwy w sprawach o świadczenia rodzinne, organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o te świadczenie lub je otrzymującej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 30 ust. 9 ww. ustawy, w którym również mowa o "organie właściwym", Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając w pełni stanowisko wyrażane w orzecznictwie stwierdza, że przepisy te interpretować należy z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także systemowej. Celem przytoczonej regulacji jest bowiem zapewnienie jednoznaczności co do organów właściwych w sprawie. Ich funkcją jest natomiast uczynienie postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych bardziej efektywnymi poprzez zapobieganie podważaniu, skuteczność realizacji celów ustawy, w tym także skuteczności egzekwowania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, przez zmiany właściwości organu, wywołane przykładowo zmianą miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Zatem "miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne" jest tym miejscem, które osoba ta zamieszkuje lub zamieszkiwała w okresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego. Późniejsza zmiana miejsca zamieszkania jest natomiast irrelewantna dla sprawy przyznanego świadczenia rodzinnego dla tego okresu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 91/17 i z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 150/17, CBOSA). Organem właściwym, o którym mowa art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie świadczeń rodzinnych, pozostaje zatem ten właśnie organ bez względu na to, czy w jego toku osoba ubiegająca się o świadczenie dokona zmiany swego miejsca zamieszkania. Tak też należy traktować organ właściwy, o którym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, odmiennie niż ustawa o świadczeniach rodzinnych, przewiduje zmianę właściwości organu w związku ze zmianą miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze, o czym stanowi jej art. 20 ust. 4. W przepisie tym określa się wyraźnie, że zmiana miejsca zamieszkania osoby pobierającej świadczenie wychowawcze ma wpływ na właściwość organu. Określa się nadto jakie kompetencje otrzymuje organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze. Organ ten realizuje przyznane świadczenie wychowawcze (...), jest uprawniony do uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, w tym ustalonego decyzją, oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych. Natomiast z brzmienia art. 25 ust. 10 omawianej ustawy wynika, że właściwość organu w sprawach umorzenia, rozłożenia na raty lub odroczenia płatności kwot nienależnie pobranych świadczeń nie jest już uzależniona od miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenie wychowawcze lecz od właściwości organu, który wydał decyzję w sprawie nienależenie pobranych świadczeń. Taką interpretację potwierdza nie tylko wykładnia literalna art. 20 ust. 4 i art. 25 ust. 10 omawianej ustawy ale nadto wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie kwestii właściwości w sprawie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkowe, a podyktowane tym, że o umorzeniu orzeka organ wykonawczy tej gminy, która orzekła o tym, że było ono nienależne. Celem takiego unormowania było wykluczenie sytuacji, w której o należnościach jednej gminy decydowałby organ wykonawczy innej gminy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2033/18, CBOSA). Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organem właściwym w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i świadczenia rodzinnego jest Burmistrz P. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.