II SA/Ol 500/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobór wód powierzchniowych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 164 zł (sto sześćdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Informacją roczną z "[...]" na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: P.w.), ustalono spółce A (dalej jako: Spółka lub skarżąca) za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 18.300 zł za pobór wód powierzchniowych. Wskazano, że opłata została obliczona stosownie do art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako: rozporządzenie), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 720.00 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.20 m3/s. Od powyższej informacji Spółka złożyła reklamację. Podano, że ujęcie wodne, którego dotyczy opłata nie jest przez nią w jakikolwiek sposób wykorzystywane, gdyż zakład przeróbki kruszyw zasilany jest wodą z wyrobiska górniczego, o czym Spółka informowała organ, lecz nie została pouczona o konieczności wygaszenia obowiązującego pozwolenia. Podniesiono, że powołany przez organ przepis ustawy P.w. nie przesądza o tym, że opłata jest należna, mimo braku korzystania z ujęcia wodnego. Opłatę za usługi wodne do celów górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych. Naliczona opłata jest pustym kosztem, który trzeba ponieść mimo iż w rzeczywistości nie dokonano fizycznie procesu, zdarzenia gospodarczego, za który trzeba zapłacić. Decyzją z "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni w A Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. określił Spółce za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 18.300 zł za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu podano, że pismem z 3 marca 2020 r. Spółka została poinformowana o tym iż jedynie wygaszenie pozwolenia spowoduje nienaliczanie opłat, a Spółka do dnia wydania decyzji nie dokonała takiej czynności. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do jej ponoszenia za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi bowiem formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępniania zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej w tym pozwoleniu, o czym stanowi art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 P.w. Przepis ten nie wyłącza zatem opłaty stałej w przypadku, w którym podmiot nie korzysta z urządzenia. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do uznania reklamacji. Postanowieniem z "[...]" na podstawie art. 111 § 1a k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni w A Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sprostował z urzędu swoją decyzję z "[...]" poprzez zmianę wysokości opłaty stałej za rok 2020 z 18.300 zł na 4.100 zł. Powyższe postanowienie uzasadniono tym, że do organu w dniu 23 marca 2020 r. wpłynął wniosek skarżącej o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego, dlatego też opłata została naliczona tylko do tej daty. W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Podano, że Spółka nie korzystała z wody pobieranej na mocy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie było to możliwe. Warunkiem koniecznym do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego było dokonywanie sztucznego zasilenia Jeziora A wodą z Jeziora B, stworzonym do tego celu rurociągiem, leżącym w większości na terenie Lasów Państwowych. Na początku 2016 r. nadleśnictwo nie zgodziło się na przedłużenie umowy dzierżawy gruntu i konieczna była likwidacja rurociągu, co spowodowało niemożność korzystania z pozwolenia. Grunt, na którym zamontowane były urządzenia, za pomocą których można było realizować postanowienia pozwolenia wodnoprawnego został uprzątnięty. Spółka 16 marca 2020 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego, ale organ postanowieniem z maja 2020 r. organ odmówił jego wygaszenia, uznając, że Spółka nie jest stroną pozwolenia wodnoprawnego. Takie stanowisko organu, zdaniem skarżącej, jest pogwałceniem konstytucyjnych zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz Kopalni A (dalej jako: Kopalnia), które następnie przeniosły je na rzecz W. M.. Zdaniem organu oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. skarżąca stała się zobowiązaną do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z koniecznością odwołania zaplanowanej rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. określając jej wysokość na 18.300 zł, by następnie postanowieniem z "[...]" sprostować ją z urzędu i określić tę opłatę w wysokości 4.100 zł. Czynność taka nie mogła być dokonana w trybie art. 111 k.p.a. ponieważ sprostowanie może dotyczyć jedynie pouczeń określonych § 1 tego przepisu. Nie może tu być mowy również o uzupełnieniu decyzji, gdyż pomimo różnych zarzutów dotyczących decyzji z "[...]" nie można stwierdzić, aby wymagała ona uzupełnienia. Postanowienie z "[...]" nie prostowało wcześniej wydanej decyzji, ani jej nie uzupełniało, tylko po prostu ją zmieniało, a do takich czynności organ nie miał żadnego prawnego umocowania. Organ dokonując czynności, którą określił jako sprostowanie decyzji wprowadził prawny chaos, bo np. w sprostowanej decyzji opłata określona została na kwotę 4.100 zł., w sytuacji gdy z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżąca spółka musi zapłacić cztery raty opłaty, każdą w kwocie 4.575 zł. Zwrócić należy uwagę również na to, że zmianę (pozaprawną) decyzji w dniu "[...]" organ usprawiedliwiał złożeniem wniosku o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego, by następnie 19 maja 2020 r. rozstrzygnąć, że skarżąca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (k. – 6 akt sądowych). Powyżej przytoczone okoliczności skutkować musiały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie były to jedyne okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że określona opłata jest związana z pozwoleniem wodnoprawnym, wydanym na rzecz Kopalni, które w ocenie organu przeszło na rzecz Spółki w wyniku zawartej umowy sprzedaży z Kopalnią. Z kolei skarżąca wskazuje, że nie korzysta z przedmiotowego pozwolenia, gdyż rurociąg służący zasilaniu jeziora A wodami z jeziora B został rozebrany. Należy przede wszystkim podnieść, że opłaty za usługi wodne są szczególnym instrumentem prawnym, który za pomocą ekonomicznego (finansowego) obciążenia podmiotów korzystających z usług wodnych zmierza do zapewnienia racjonalnego gospodarowania wodami (art. 267 pkt 1 u.p.w.). W myśl art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w.). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Nie ulega wątpliwości, że opłaty te mają charakter publicznoprawny i stanowią rodzaj należności publicznej za możliwość korzystania z wód (art. 268-269 u.p.w.). Z tego względu organy właściwe do określania wysokości opłaty muszą zachować reguły ścisłego i precyzyjnego ustalania treści regulacji prawnej będącej podstawą wydawania decyzji wymiarowych. W niniejszej sprawie wątpliwości budzą kwestie związane z pozwoleniem wodnoprawnym, z którego posiadaniem organ łączy obowiązek uiszczenia opłaty stałej. Podnieść bowiem należy, że pozwolenie to zostało wydane na rzecz Kopalni w dniu "[...]". W ocenie organu Spółka przejęła prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia w oparciu o umowę sprzedaży przedsiębiorstwa zawartą 15 grudnia 2015 r. W tej dacie obowiązywały przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej jako: P.w. z 2001 r.). Art. 134 ust. 1 P.w. z 2001 r. stanowił, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 134 ust. 2 P.w. z 2001 r. jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Stosownie zaś do art. 189 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej jako: P.o.ś.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Zważyć należy, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne z 2011 r. dotyczy poboru i przerzutu wód, lecz nakłada także na Kopalnie obowiązki w zakresie odczytów zainstalowanych na rurociągach, czy też odtworzenia rowu dopływowego i odpływowego, a z uzasadnienia decyzji wynika, ze jest to aktualizacjach wcześniejszego pozwolenia. O ile zatem przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczyło także instalacji związanych z poborem i przerzutem wód, to dla możliwości korzystania z uprawnień wynikających z tego pozwolenia wymagało ono zmiany w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację. Jeżeli natomiast prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia przeszły na skarżąca z mocy prawa, to podnieść należy, że zarówno art. 135 pkt 2 P.w. z 2001 r., jak i art. 414 ust. 1 pkt 2 P.w. stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek (art. 138 ust. 1 P.w. z 2001 r. i art. 418 ust. 1 P.w.). Z akt sprawy wynika, że już wcześniej skarżąca podnosiła, że z pozwolenia tego nie korzysta, gdyż rurociąg (lub rurociągi) umożliwiający pobór wód został zlikwidowany, a z wyjaśnień zawartych w skardze wynika, że znajdował się on na terenie nieruchomości, do której skarżąca utraciła prawa wynikające z dzierżawy. Dlatego też należało wyjaśnić, czy w tych okolicznościach skarżąca nie zrzeka się uprawnień ustalonych w pozwolenia wodnoprawnym, a następnie podjąć stosowną decyzję w przedmiocie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, w którym odmówił on wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, twierdząc, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania. Skoro zatem organ twierdzi, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, to uznaje, że nie przejęła ona praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Nie wiadomo zatem na jakiej postawie organ stwierdził, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłat za usługi wodne związane z tym pozwoleniem. O ile jednak ustalenia w wyżej wskazanym zakresie doprowadzą do wniosku, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłat za usługi wodne związane z pozwoleniem wodnoprawnym, to nie bez znaczenia jest okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2011 r., a więc pod rządami P.w. z 2001 r., która nie zawierało regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Podstawą określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w niniejszej sprawie był przepis art. 271 ust. 3 P.w. w zw. z § 15 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach oraz maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. jednostkowa stawka opłaty za pobór wód powierzchniowych wynosiła 250 zł na dobę za 1 m3/s określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Nie budzi zatem wątpliwości stawka opłaty i czas, za który określono opłatę, gdyż organ ustalił opłatę stałą wg. tej stawki w wymiarze rocznym, przyjmując, że okres ten obejmuje 365 dób (w informacji rocznej wskazano 366). Natomiast wątpliwości budzi sposób wyznaczenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Organ uznał bowiem, że skoro pozwolenie nie zawiera maksymalnej ilości poboru wód powierzchniowych w m3/s to przeliczenia dokonano z uwzględnieniem m3/h, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym jednak niewiadomą pozostaje dlaczego organ przyjął wartość wynosząca 720 m3/h. Podnieść należy, że w treści pozwolenia określono wskaźniki maksymalnego poboru godzinowego oraz dobowego, w tym przy pracy trzyzmianowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 784/19, dostępny w Internecie) wskazał, że przepis art. 271 ust. 3 P.w. nie przesądza wymiaru czasowego wskaźnika maksymalnego możliwego poboru wody powierzchniowej, co oznacza, że wyboru tego wskaźnika właściwy organ musi dokonać z zastosowaniem wszystkich dopuszczalnych metod wykładni, a w razie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych konieczne jest odwołanie się do zasady wyrażonej w art. 7a k.p.a. (...) Organ winien zatem szczegółowo uzasadnić w jaki sposób dokonał wyliczenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Powinien przy tym wyjaśnić, skąd wzięła się podana w decyzji wielkość 720 m3/h, gdyż taka liczba w ogóle nie jest wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym. Prawdopodobnie wynika ona z jakichś działań matematycznych, ale nie zostały one w żaden sposób opisane, co nie pozwala na kontrolę ich prawidłowości. W związku z powyższym organ winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.