III OSK 4812/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SAB/Łd 2/21 o odrzuceniu skargi K.N. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi w sprawie wniosku o wydanie paczki higienicznej oraz zaświadczenia o wynikach wykonanych badań uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SAB/Łd 2/21 odrzucił skargę K.N. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi w sprawie wniosku o wydanie paczki higienicznej oraz zaświadczenia o wynikach wykonanych badań, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że K.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi w sprawie wniosku o wydanie paczki higienicznej oraz zaświadczenia o wynikach wykonanych badań. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając, iż K.N. w 2019 roku odbywał karę pozbawienia wolności w [..] w Łodzi. W dniach 14 stycznia 2019 r. i 30 stycznia 2019 r. wpłynęły do OlSW w Łodzi skargi osadzonego dotyczące opieki medycznej oraz przygotowania paczki higienicznej. Skargi te po rozpatrzeniu zostały uznane za bezzasadne, odpowiednio pismem z dnia [..] lutego 2019 roku nr [..] i z dnia [..] maja 2019 roku nr [..]. Organ podniósł, iż sposób załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uregulowany jest przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 151 poz. 1467) wydanego na podstawie delegacji z art. 249 § 3 pkt 3 kodeksu karnego wykonawczego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w relacji z osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych występuje jako organ wykonawczego postępowania karnego i podejmuje działania określone w kodeksie karnym wykonawczym, a nie jako organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił zakres kontroli sądów administracyjnych wyznaczony przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz stwierdził, że zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2016 r., poz. 2231 ze zm.) skazany ma prawo składać wnioski, skargi i prośby na piśmie oraz ustnie. Jednakże sprawa dotycząca bezczynności organu polegającej na nieudzielaniu skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek, nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego we wniesionej skardze okoliczności, winny być zatem skierowane do właściwych w tym zakresie organów, do których w pierwszej kolejności należy zaliczyć sędziego penitencjarnego, sprawującego - zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm., dalej K.k.w.) - nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym. Poza tym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza lub pracownika Służby Więziennej, załatwiają w zależności od treści skargi i zarzutów w niej podniesionych odpowiednio: kierownik danej jednostki organizacyjnej, dyrektor okręgowy Służby Więziennej, Dyrektor Generalny Służby Więziennej i Minister Sprawiedliwości i to do tych podmiotów skarżący winien kierować wszelkie wnioski i uwagi dotyczące jednostki organizacyjnej, w której odbywa karę pozbawienia wolności. Organy te, w tym zakresie, wykonują przynależne im zadania, nie jako organy administracji, a jako organy postępowania wykonawczego, co z kolei oznacza, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi nie dotyczy zatem sprawy, w której organ ten zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych. K.N. wywiódł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której nie domagając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zaś w razie oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego oraz zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi nie jest organem administracji publicznej, a wobec tego sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi na bezczynność tego organu; 2. art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że żadna z podstaw wniesienia skargi przewidziana w tym przepisie nie zaistniała w niniejszej sprawie, mimo że zaistniała podstawa do wniesienia skargi przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy; 3. art. 224 k.p.a. w zw. z art. 221 § 1 k.p.a. w zw. z art. 221 § 3 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 217 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie jest organem państwowym, co doprowadziło do nieuznania pism skarżącego za skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. oraz wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., a co za tym idzie uznania skargi na bezczynność za niedopuszczalną w świetle art. 3 § 2 k.p.a., pomimo zaistnienia bezczynności organu; 4. art. 32 k.k.w. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 roku w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności poprzez uznanie, że sprawa winna być załatwiona w trybie przewidzianym przez powołane przepisy, a nie w trybie administracyjnym, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że skazanemu nie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność organu służby więziennej; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 7 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi za organ państwowej jednostki organizacyjnej w ujęciu art. 224 k.p.a., którą jest Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w Łodzi, co doprowadziło do nieuznania pism skarżącego z dnia 21 grudnia 2018 roku i dnia 2 stycznia 2019 roku kierowanych do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Łodzi za skargi w ujęciu art. 221 § 1 w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 k.p.a.; 2. art. 6 § 2 k.k.w., art. 7 § 1 k.k.w. oraz § 5 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osadzonych w zakładach karnych i aresztach poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie, że art. 6 § 2 i art. 7 § 1 k.k.w. stosuje się do osób skazanych, a rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku dotyczy skarg osób osadzonych, związanych z wykonywaniem wobec nich kary pozbawienia wolności, gdy tymczasem skarżący swych pism nie składał w związku ze sposobem wykonywania wobec niego przez organy kary pozbawiania wolności, lecz po pierwsze jako pacjent służby zdrowia w celu wydania mu zaświadczenia o wynikach badań lekarskich, po drugie jako podmiot decyzji administracyjnej organu w związku z nieprawidłowościami w procedurze wydania mu paczki higienicznej składający pisma w trybie art. 221 § 1 w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 k.p.a. a co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarga na bezczynność nie przysługuje; 3. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skazanemu odbywającemu karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym w żadnym wypadku nie przysługuje skarga na bezczynność organu, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mimo spełnienia przesłanek do jej wniesienia, podczas gdy taka wykładania przepisu prowadzi do pozbawienia skazanego prawa do złożenia skargi na bezczynność organu, przy czym rozporządzenie z 13 sierpnia 2003 roku Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych w § 8 ust. 1 stanowi, że skargi powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, a zatem do sanowania bezczynności organu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, także nie domagając się przeprowadzenia rozprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że dyrektor okręgowy Służby Więziennej w relacji z osobami osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych i w ramach czynności podejmowanych w związku z wykonywaniem kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania, występuje jako organ administracji publicznej. Relację tę określają przepisy kodeksu karnego wykonawczego, a zgodnie z art. 2 pkt 5 tego kodeksu dyrektor okręgowy Służby Więziennej jest organem karnego postępowania wykonawczego. To błędne założenie sprawia, że pozostałe zarzuty nie mają racji bytu, bowiem są powiązane są wykonywaniem zadań przez organy administracji publicznej. Sprawy z zakresu karnego postępowania wykonawczego nie należą zaś do właściwości sądu administracyjnego. Zarządzeniem z dnia 15 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze stwierdzeniem, że przy aktach sądowych sprawy o sygn. III SAB/Łd 2/21 nie ma załączonych akt administracyjnych, zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o nadesłanie w terminie 7 dni akt administracyjnych sprawy - wszczętej wnioskami K.N. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi o wydanie paczki higienicznej oraz o wydanie zaświadczenia o wynikach wykonanych badań. W odpowiedzi z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi poinformował, że komplet dokumentów, jaki był w posiadaniu Sądu przy rozpoznawaniu skargi został przesłany wraz ze skargą kasacyjną. Sąd wskazał także, że z dostępnych danych pozyskanych na podstawie systemu OSO i EZD wynika, że organ administracji nie nadesłał akt administracyjnych, a dokumenty, które przekazane zostały wraz z odpowiedzią na skargę zostały załączone do akt sądowych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując uzasadnienie dla zastosowania tego przepisu skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji przyjęcie, że żadna z podstaw wniesienia skargi przewidziana w tym przepisie nie zaistniała w niniejszej sprawie, mimo że zaistniała podstawa do wniesienia skargi przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Zarzut ten należy uznać za skuteczny w realiach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, który nie dysponował pełnymi aktami sprawy, godzi bezpośrednio w istotę procesu i nie daje gwarancji faktycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt oraz uzyskanych wyjaśnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi w sprawie wniosku o wydanie paczki higienicznej oraz zaświadczenia o wynikach wykonanych badań nie dysponował ani ww. wnioskiem/wnioskami strony, ani aktami organu, z których wynikałoby, o co i w jakim trybie zwrócił się do organu skarżący. Uchybienie w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uznania za skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy. Rozpoznanie istoty sprawy w jej granicach bez względu na zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawą prawną może mieć miejsce wówczas, gdy Sąd dysponuje całością akt sprawy prowadzonej przez organ administrujący umożliwiających m.in. poczynienie ustaleń co do charakteru zaświadczenia, jakiego domagał się skarżący, w tym ustalenia, czy jest to zaświadczenie, o jakim stanowi Dział VII k.p.a. i na którego odmowę następującą w drodze postanowienia, służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Skuteczność powyższego zarzutu uzasadnia stwierdzenie, że postanowienie o odrzuceniu skargi zapadło przedwcześnie. Uwzględnienie powyższego zarzutu, mając na uwadze okoliczności sprawy, zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny z oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi będzie ponowna ocena skargi, po zobowiązaniu organu do przedstawienia pełnych akt postępowania toczącego się z wniosku o wydanie paczki higienicznej oraz zaświadczenia o wynikach wykonanych badań. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.