II OSK 1697/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 81/06 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 81/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wójta Gminy D. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę wybudowano wodociąg wiejski grupowy we wsi G.. W trakcie budowy sieci wodociągowej zmieniono trasę przebiegu sieci wodociągowej poprzez zainstalowanie przyłączy do budynków mieszkalnych nr [...] i [...] na działkach nr [...] i [...] na działce nr [...], stanowiącą własność A. P.. Inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w związku z planowanymi zmianami przebiegu trasy przedmiotowej sieci, wykonał je samowolnie, również bez uzyskania zgody właścicielki działki nr [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Wójtowi Gminy D. D. w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. doprowadzenie istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym załącznikiem do decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr [...] pozwolenia na budowę wodociągu wiejskiego we wsi G. przez: 1. wykonanie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr [...] przebiegającego wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] w pasie drogi powiatowej przejściem w rurze osłonowej, 2. wykonanie przyłącza wodociągowego do budynków mieszkalnych nr [..] i [...] znajdujących się na działkach nr [...] i [...] przebiegającego w drodze dojazdowej między działkami nr [...] i [...] (numeru nie ustalono) i po działkach nr [...] i [...] w drodze powiatowej przejściem w rurze osłonowej, 3. rozbiórkę przyłącza wodociągowego znajdującego się na działce nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że w sytuacji gdy obiekt budowlany posiadał pozwolenie na budowę wydane pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i został wykonany z odstępstwami od wskazanego pozwolenia, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 7 w odniesieniu do robót budowlanych zakończonych, stosuje się przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie ust. 3 wspomnianej ustawy. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ponadto podniesiono że, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo powołał się na przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ II instancji odstąpił od uchylenia zaskarżonej decyzji korygując ją jedynie w zakresie podstawy prawnej, bowiem po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie doszedł do przekonania, że jego rozstrzygnięcie byłoby tożsame. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., Wójt Gminy D. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wskazując, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest wadliwe, bowiem w przypadku stwierdzenia zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej w kontrolowanej decyzji organ zobowiązany był do jej uchylenia. Ponadto skarżący podniósł, że doprowadzenie wody do budynku nr [...] było projektowane poprzez budowę przyłącza usytuowanego na działce nr [...], a zatem nałożony na gminę obowiązek dokonania rozbiórki przyłącza wodociągowego znajdujące się na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z wydanym pozwoleniem na budowę. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 81/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało po 11 lipca 2003 r., a zatem miały zastosowanie w nim przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w brzemieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Stosownie do art. 51 ust. 7 powołanej ustawy do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 b tej ustawy, zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowlanych, bądź w przepisach, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie ust. 3 wyżej wskazanej ustawy. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Poza sporem pozostaje fakt, że przebieg sieci wodociągowej odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Choć decyzja ta nie zachowała się, to z projektu budowlanego, wynika zakres mających być wykonanych robót podczas realizacji przedmiotowej inwestycji. Wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51, którego zasadniczym celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie budzi zastrzeżeń. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują przedawnienia samowoli budowlanej, polegającej na odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę. A utrzymanie się tego stanu przez okres wielu lat, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem istniejącej inwestycji i powołanie przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wskazany wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidujący nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został przez organ zastosowany prawidłowo. Niezależnie bowiem od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy D. D., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i w konsekwencji poczynienie sprzecznych z treścią zebranego materiału ustaleń, że wskazany w zaskarżonej decyzji sposób doprowadzenia inwestycji do zgodności z projektem budowlanym jest prawidłowy, 2) naruszenie art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy poprzez uznanie za prawidłowy stan faktyczny polegający na uznaniu, że mimo niezachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności jej części opisowej, zakres wykonanych robót wynika z zachowanego projektu budowlanego, 3) naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Sąd przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy spowodowanego brakiem części opisowej pozwolenia na budowę oraz wątpliwościami pojawiającymi się w oparciu o projekt budowlany (stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę). Skarżący wskazał, że obowiązek nałożony decyzją organu jest niezgodny z projektem budowlanym, który zakłada poprowadzenie sieci wodociągowej przez działkę nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] a nie po granicy działek [...] i [...] jak orzekł organ. Brak części tekstowej pozwolenia na budowę uniemożliwia ustalenie w jakiej odległości od granic nieruchomości wodociąg powinien przebiegać. Tym samym przy braku kompletnej dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę, staje się niemożliwym doprowadzenie wodociągu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zdaniem skarżącego Sąd nie wyjaśnił dlaczego dysponując jedynie mapami i danymi z wizji lokalnej dowody te uznał za wystarczające do wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art.183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprawa podlega rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tych ramach autor skargi kasacyjnej powołał zarzuty naruszenia przepisów art. 133 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracyjny, w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Chodzi w istocie rzeczy o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego z materiału procesowego zgromadzonego w obu instancjach. W tym kontekście - zasadnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w taki sposób, że ustaliły stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Pomimo zaginięcia archiwalnej decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę wodociągu wiejskiego grupowego we wsi G., organy oparły swoje rozstrzygnięcie na innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. A mianowicie na protokóle z wizji lokalnej oraz projekcie przebiegu sieci wodociągowej (stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...]), pisma Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w B. z dnia [...] oraz z dnia [...]. Wskazane dokumenty jednoznacznie potwierdzały fakt samowolnie dokonanej zmiany trasy przebiegu wodociągu wiejskiego od pierwotnego założenia. Ponad wszelką wątpliwość, wskazana w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] , trasa przyłącza wodociągu do budynku nr. [...] znajdującego się na działce nr. [...] przebiega na granicy działek [...] i [...] w pasie drogi powiatowej – co bezzasadnie podważa skarżący. Tylko z uwagi na czytelność projektu czarną grubą linię, którą zaznaczono wodociąg prowadzący do działki [...], narysowano wzdłuż cienkiej, też czarnej, linii stanowiącej granicę działek [...] i [...], co wcale nie oznacza, że wodociąg ma przechodzić na działce [...] równolegle do granicy z działką [...]. W tej sytuacji organy prawidłowo odczytały projekt budowlany i zgodnie z nim orzekły, że prace naprawcze mają być przeprowadzone na granicy działek [...] i [...]. Za chybiony uznać również trzeba drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewątpliwie zawiera ono wszystkie elementy wskazane w cytowanym przepisie, w tym również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczenie treści wskazanych przepisów wraz z pogłębioną ich interpretacją. Prawidłowo został zastosowany i zinterpretowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718) co znalazło wyraz w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku. Wyjaśniając znaczenie przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Sąd I instancji wskazał, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, zaś odstępstwo, którego konsekwencją staje się naruszenie norm dotyczących zakresu usytuowania inwestycji jest odstępstwem istotnym, bo mającym bezpośredni wpływ na uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej. W świetle wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny, tym samym nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c jako naruszenia , które miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.