II SA/Rz 1247/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu E. M. (dalej: "Skarżąca"), od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek na działce nr 5931 w miejscowości Z. dla E. C. (dalej: "Inwestor") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w ramach procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, po raz kolejny po przeprowadzonym postępowaniu, ustalono warunku zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego polegające na zaniechaniu poinformowania o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji, co skutkowało pozbawieniem jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, wydaniu decyzji, która szkodzi interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, poprzez dopuszczenie do zlokalizowania samowoli budowlanej - ganku w odległości 30 cm od działki nr 5859/1, co obniża jej funkcjonalność i wartość, uniemożliwiając lub co najmniej utrudniając prawidłowe skomunikowanie terenu w przyszłości. Zarzuciła brak wskazania w uzasadnieniu decyzji na podstawie jakich dowodów Organ przyjął za udowodniony fakt, że działka ewidencyjna nr 5958/1 ma charakter drogi wewnętrznej oraz niedoręczenie jej decyzji, a dostarczenie bez załączników graficznych stanowiących jej obligatoryjny element, co finalnie wyklucza prowadzenie przez Organ odwoławczy postępowania w sprawie modyfikacji decyzji, gdyż nie weszła ona do obrotu prawnego. Ponadto działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując przepisy prawa materialnego Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nastąpiło po łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Wydana decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., jak również odpowiada wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie"). W opracowanej ponownie analizie urbanistycznej zostały ustalone wymagane przez przepisy rozporządzenia parametry, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów inwestycji objętej wnioskiem. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym. Wskazało, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i prawidłowo oceniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również zawierającym wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Kolegium przyznało, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania nie zawiadomiono stron o zakończeniu postępowania i nie poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak strona nie wskazała czynności procesowych, których dokonania uniemożliwiono jej brak zawiadomienia. Strona nie wykazała, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Bezzasadny jest również zarzut niedoręczenia decyzji na skutek niedołączenia do niej załączników graficznych. Prawidłowe oraz poparte orzecznictwem jest stanowisko, że załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczany jest jedynie inwestorowi. Inne strony postępowania mają natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy. Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania, ale nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby "rażący" charakter. Ponadto odwołująca się strona nie wykazała w żaden sposób, że wskutek niedoręczenia załącznika graficznego została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że zasygnalizowane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony odwołującej się zaskarżona odwołaniem decyzja, która wraz z załącznikiem graficznym oraz analizą urbanistyczną została doręczona wnioskodawcy (inwestorowi), weszła do obrotu prawnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że wbrew zarzutom Skarżącej, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej o nr 7395, poprzez drogę wewnętrzną gminną oznaczoną jako działka nr 5958/1. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika odwołującej się strony o zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego o wydanie odpisu zawiadomienia wnioskodawczyni z dnia [...] listopada 2010 r. (kserokopia dołączona do odwołania) i przeprowadzenie dowodu z treści tego dokumentu na okoliczność osuwania się budynku mieszkalnego wnioskodawczyni po zboczu pagórka Kolegium stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem podniesione w nim okoliczności nie zostały poparte wiarygodnymi dowodami wskazującymi na to, że teren działki nr 5931, objętej wnioskiem Inwestora jest terenem osuwiskowym co oznacza, że nie mają one istotnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kolegium stwierdziło również, że kwestie dotyczące spełnienia wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno - budowlanych, w tym ocena możliwości technicznych zalegalizowania przedmiotowego ganku, nastąpi na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez właściwe organy. W skardze Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż Inwestorka samowolnie dobudowała ganek do swojego domu w odległości 30 cm od będącego własnością Gminy pasa działki, którym można dojść do posesji Skarżącej oraz posesji innych sąsiadów. Dach dobudowanego ganku wystaje na gminną działkę. Działka należąca do Gminy w kilku miejscach jest za wąska, aby możliwy był ruch samochodów na całej jej długości. Jej szerokość miejscami wynosi ok. 2,2 - 2,3 m. Dlatego ani działka Inwestorki ani Skarżącej, ani działki niektórych innych sąsiadów nie mają dostępu do drogi publicznej. Przez działkę o szerokości miejscami 2,2 m nie przejedzie praktycznie żaden samochód z rozłożonymi lusterkami, a po ich złożeniu poruszać się po drodze, nawet wewnętrznej, nie można. Organy tworzą fikcję dostępu analizowanego terenu do drogi publicznej, aby potocznie mówiąc "sprawę wypchnąć" do nadzoru budowlanego, a nie ją porządnie załatwić. Przez samowolę budowlaną sąsiadki (nie jedyną) okolica stała się pustynią inwestycyjną. Brak możliwości dojazdu samochodów i sprzętu budowlanego uniemożliwia budowę nowych obiektów. Wskazała, że organy nie zajęły się ustaleniem i wyjaśnieniem kwestii osuwania się terenu, na którym posadowiony jest dom Inwestorki w sytuacji, gdy względy bezpieczeństwa ludzi powinny być priorytetem dla każdego organu państwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności dobudowy ganku do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 5931 i jednocześnie wezwał Inwestorkę do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (k. 30 akt adm.). Wniosek taki, z dnia [...] kwietnia 2016 r., został złożony i stanowił podstawę wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] lipca 2018 r., ustalających wnioskowane warunki zabudowy. Rozstrzygnięcia te, w następstwie uwzględniania odwołań Skarżącej, uchylane były przez Kolegium odpowiednio decyzjami z dnia [...] października 2016 r., [...] lutego 2018 r. oraz z dnia [...] września 2018 r. Po ostatniej decyzji kasacyjnej, Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2019 r. wydaną w ramach procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek (dobudowa ganku z zadaszonymi schodami zewnętrznymi)". Od decyzji tej, po raz kolejny odwołanie wniosła Skarżąca. Kolegium odwołania nie uwzględniło i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustęp 1 punkt 1 wskazanego przepisu, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 nie stanowią kwestii spornych, dlatego przepisy te nie wymagają przedstawienia. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ze wskazanych uregulowań wynika, że decyzja o warunkach zabudowy – co do zasady - ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja ta ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wyjątkowo, w ramach prowadzonej procedury legalizacyjnej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest dla inwestycji zrealizowanej, gdyż podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli. III. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zarzuca brak dostępu do drogi publicznej a więc brak spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (teren ma dostęp do drogi publicznej). Celem tego przepisu jest zapewnienie, aby teren inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadał obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W realiach sprawy wskazane przepisy oznaczają, że warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony w sytuacji, gdy działka Inwestora nr 5931, zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym z dobudowanym samowolnie gankiem, będzie miała dostęp do drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika (i skarga okoliczności tej nie podważa), że teren zabudowany domem z gankiem (dgr 5931) od strony południowo- wschodniej przylega do drogi wewnętrznej gminnej o szerokości od 2 do 4 m. Dostęp przez drogę wewnętrzną, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., stanowi dostęp do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma więc zapewnioną faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie jest dostępem hipotetycznym, lecz istnieje realnie. Prowadzi to do wniosku, że spełniony został warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast zbyt mała szerokości drogi wewnętrznej, z której korzysta m.in. Skarżąca, nie ma żadnego wpływu na prawidłową ocenę stanu faktycznego i właściwą subsumcję prawa materialnego. Drugim zarzutem skargi jest twierdzenie o braku zbadania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy "osuwiskowego" charakteru terenu inwestycji. Zarzut ten, podnoszony również w odwołaniu, zasadnie nie został przez Kolegium uwzględniony. Ponownie wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie. Natomiast pozostałe zagadnienia, w tym ocena warunków geotechnicznych posadowienia budynku, czy też wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu nadzoru budowlanego, który prowadząc postępowanie legalizacyjne oceni, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone Prawem budowlanymi oraz w przepisach wykonawczych. Sąd stwierdza, że pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, przy czym w tym zakresie w zupełności podziela ustalenia i wnioski zawarte w decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz w zaskarżonej decyzji. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji odmownej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.) skoro zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. IV. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd, zgodnie z art. 145 P.p.s.a., zobowiązany jest do ich uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i naruszeń. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.