I OSK 985/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Tarnowa od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 386/09 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta Tarnowa reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 386/09 odrzucił skargę Gminy Miasta Tarnowa, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa, na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz J. N. odszkodowania za nieruchomość położoną w T., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Tarnowa w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Jednocześnie Wojewoda Małopolski przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując że istniały podstawy do wyłączenia się organu Prezydenta Miasta Tarnowa od orzekania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji uznał skargę Gminy Miasta Tarnowa za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Gmina Tarnów nie była jeszcze stroną postępowania administracyjnego, gdyż występował w nim wyłącznie Prezydent Miasta Tarnowa jako wydający decyzję w pierwszej instancji, a nie jako podmiot reprezentujący gminę na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Ponadto dodał, że inna jest rola procesowa organu, a inna strony, zatem nie można w tej samej sprawie najpierw występować jako organ gminy, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasta Tarnów reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tarnowa, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu błędnego poglądu o braku uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy jako jedyna podstawa odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jako wnoszącą skargę jednoznacznie określono Gminę Miasta Tarnowa, a Prezydenta wskazano jedynie jako organ, który ją reprezentuje. Przyjęcie przez Sąd, iż w postępowaniu administracyjnym występował jedynie Prezydent Miasta Tarnowa, którego udział ograniczał się do wydania decyzji w I instancji, a nie Gmina pozostaje w całkowitej sprzeczności z merytorycznymi przesłankami decyzji Wojewody Małopolskiego, która w całości opiera się na założeniu posiadania przez Gminę Miasta Tarnowa przymiotu strony postępowania i w konsekwencji doręczenia jej niezależnie od doręczenia dokonanego na rzecz organu działającego w I instancji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie stroną skarżącą nie jest organ administracji publicznej, lecz jednostka samorządu terytorialnego, działająca przez organ uprawniony do jej reprezentacji. Według skarżącej, Sąd I instancji nie dostrzegł w niniejszej sprawie braku tożsamości organu I instancji i skarżącego, a ponadto zaniechał zbadania, czy po stronie Gminy Miasta Tarnowa - jako wnoszącej skargę, występuje interes prawny do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że dotyka ona kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. W konkluzji w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Prezydent Miasta Tarnowa wykonujący zadania starosty na podstawie art. 12 ust. 4a i b, ust. 5, art. 18, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz J. N. odszkodowania za nieruchomość niezabudowaną położoną w T., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Tarnowa z dniem w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Natomiast Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa wskazując, że pogląd prawny prezentowany w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSP 1/03 ma zastosowanie również w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność gminy w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, jest organ który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta Tarnowa – wykonujący zadania starosty. Wspomnieć jednocześnie należy, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto Tarnów jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Tarnowa występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w rozpoznawanej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyła Gmina Miasta Tarnowa (jako reprezentująca interesy właścicielskie związane z przejętą na jej rzecz nieruchomością). Nie można zgodzić się z twierdzeniem stawianym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Prezydent Miasta Tarnowa zaskarżył przedmiotową decyzję nie jako organ gminy reprezentujący ją na zewnątrz, tylko jako organ wydający decyzję. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że stroną skarżącą nie jest organ administracji lecz jednostka samorządu terytorialnego działająca przez organ uprawniony do jej reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w tej sprawie uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. bowiem nie uwzględnił interesu prawnego Gminy Miasta Tarnowa reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa jako jej organ we wniesieniu skargi, przyjmując że działał on w tym zakresie wyłącznie jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji. Diametralnie inna jest w omawianym przypadku sytuacja prawna "zwykłej" gminy i jej organu wykonawczego niż gminy – miasta na prawach powiatu i jej organu wykonawczego. Prawo gminy – miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 3 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/08 (LEX nr 506842) i 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1286/08 (LEX nr 515398). Zgodzić należy się z poglądem, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego uchylającego decyzję prezydenta miasta tylko z tego powodu, że podlegał wyłączeniu w sprawie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta, nie może być utożsamiane z brakiem po stronie miasta na prawach powiatu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał w pierwszej instancji decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Taka właśnie konstrukcja została przyjęta w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OSP 1/03. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wywiódł, że Gmina Miasta Tarnowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tarnowa nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając merytorycznie skargę w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a. będzie zobowiązany rozważyć, czy Wojewoda Małopolski prawidłowo zastosował art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa, a zatem czy w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Tarnowa (miasta na prawach powiatu) w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, będzie miał odpowiednio zastosowanie pogląd przyjęty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OSP 1/03, tj. czy prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., jak to przyjął Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.