II OSK 2886/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/15 w sprawie ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę M. K. i S. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2012 r., nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w H., gm. H. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nakazał inwestorom S. i M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że ogrodzenie zostało wybudowane w okresie od 31 marca 2012 r. do 23 maja 2012 r. przez skarżących. Podkreślił, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka o nr ew. [...] stanowi ciąg pieszo-jezdny, którego minimalna szerokość powinna wynosić 8 m, w uzasadnionych przypadkach - 5 m. Tymczasem po usytuowaniu ogrodzenia pozostawiono ciąg pieszo-jezdny o szerokości 3 m, co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożyli w dniu 10 czerwca 2015 r. S. K. i M. K. W uzasadnieniu podnieśli, że z treścią decyzji zapoznali się dopiero w związku z otrzymaniem korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. Wskazali, że decyzja wysłana była przez Urząd na zły adres albowiem podano adres ul. [...]. Prawidłowy adres dla doręczeń to [...]. Oświadczyli również, że korespondencja nie była awizowana w ich skrzynce pocztowej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze. zm.), odmówił S. K. i M. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Przesyłkę zwierającą postanowienie organu powiatowego doręczono zgodnie z dyspozycją art. 44 § 4 k.p.a., tj. w drodze fikcji doręczenia w dniu 27 lipca 2012 r. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się koperta opatrzona pieczęcią z datą nadania, tj. 8 czerwca 2015 r., co wskazuje na fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie poinformowali organu I instancji o nieprawidłowym adresie do doręczeń. Ponadto korespondencja kierowana pod adres: "[...]", była skarżącym wielokrotnie skutecznie doręczana. Dlatego też w ocenie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. i M. K. nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli S. K. i M. K., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 129 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 44 § 1 k.p.a., art. 58 § 1 i 2 k.p.a., art. 59 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącym decyzja została skutecznie doręczona, podczas gdy została wysłana na zły adres, a także błędne uznanie, że skarżący byli zobowiązani do podania aktualnego adresu w sytuacji, gdy w toku postępowania nie zmieniali adresu oraz błędne uznanie, że do naruszenia terminu do wniesienia odwołania doszło z winy skarżących. Podnieśli również, że w sprawie niniejszej wobec powyższych zarzutów organ nie mógł przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało doręczone w trybie przewidzianym w art. 44 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2012 r., nakładająca na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia została wysłana na adres: ul. [...]. Przesyłka zawierająca decyzję została uznana za doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 § 4 k.p.a. Kwestią sporną pozostaje prawidłowość przyjęcia przez organ fikcji doręczenia przesyłki, w sytuacji wysłania jej na wskazany powyżej adres. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący w toku toczącego się od wielu lat postępowania odbierali korespondencję kierowaną przez organy zarówno na adres: ul. [...], jak i [...]. Sąd wskazał także, że skarżący m.in. w piśmie kierowanym do organu z dnia 17 maja 2012 r. sami wskazali jako adres do korespondencji: "ul. [...]". Analizując akta postępowania Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zarówno H. jak i H. leżą na terenie gminy H., są sąsiadującymi miejscowościami, które oddzielone są od siebie torami kolejowymi i przede wszystkim oznaczone są jednym kodem pocztowym. A zatem korespondencja kierowana przez organ na oba adresy w istocie musiała trafić do jednego urzędu pocztowego. Nie można zatem w ocenie Sądu skutecznie twierdzić o możliwości faktycznego niedoręczenia przesyłki z uwagi na nieprawidłowy adres w sytuacji gdy ul. [...] na terenie przedmiotowej gminy występuje jedynie w miejscowości Hipolitów, położonej w gminie H. Ponadto z uwagi na fakt wskazywania przez skarżących zamiennie obu adresów, jak również odbierania przesyłek adresowanych przez organ na oba adresy, uznać należy, że organ niewadliwie zastosował przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję fikcji doręczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ prawidłowo stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2012 r. została skutecznie doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a S. i M. K. nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i S. K., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 44 § 1 – 4 k.p.a., art. 129 § 1–3 k.p.a., art. 58 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że: – w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji; – a na wypadek uznania doręczenia zastępczego za skuteczne podnoszę, że WSA błędnie ustalił brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od niniejszej decyzji z powodu nie wykazania braku winy po stronie Skarżących, w sytuacji gdy do ewentualnego uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło bez winy skarżących, albowiem: a) przesyłka zawierająca decyzję była wysłana na błędny adres, tj. ul. [...]ów, w sytuacji gdy prawidłowy adres skarżących to: [...]; b) skarżący nie byli zobowiązani do podania aktualnego adresu w sytuacji gdy w toku postępowania skarżący nie zmieniali adresu, a zatem w ich wypadku nie miał zastosowania art. 44 § 1 k.p.a., przy czym sam fakt uprzedniego doręczenia – np. przez doświadczonego listonosza – przesyłki na zły adres nie sankcjonuje błędnych działań urzędu; c) nadto, w ramach zarzutu podnoszę, że organy oraz WSA błędnie uznały, że do ewentualnego naruszenia terminu do wniesienia odwołania doszło z winy skarżących w sytuacji gdy w orzecznictwie przyjmuje się, iż doręczenie zastępcze może być kwestionowane poprzez wniosek o przywrócenie terminu, a skarżący wnieśli odwołanie z zachowaniem ustawowych terminów, a także z ostrożności w terminie wnieśli zasadny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, albowiem jeżeli w niniejszej sprawie w ogóle doszło do naruszenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB to nastąpiło to z winy PINB, który wysłał decyzję PINB na zły adres. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a., którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] lipca 2012 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Skarżący wnosząc odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zakwestionowali skuteczność doręczenia decyzji z [...] lipca 2012 r. w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) podając, że przesyłka nie była awizowana, a przede wszystkim została błędnie adresowana, skutkiem czego dowiedzieli się o tej decyzji dopiero w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku skarżących przyjmując, że nie uprawdopodobnili tego, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Według ustaleń zawartych w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. przesyłka zawierająca decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki była wysłana i awizowana na adres, pod którym skarżący odbierali korespondencję. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zaakceptował ocenę organu odwoławczego co do tego, że decyzja z [...] lipca 2012 r. została skutecznie doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu przewidzianego na złożenie odwołania. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki nie kwestionowały możliwości obalenia skuteczności doręczenia zastępczego poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wprawdzie Sąd do tej kwestii szerzej się nie odniósł, jednak zaznaczył w uzasadnieniu, że organ odwoławczy miał obowiązek zbadać zasadność wniosku złożonego wraz z odwołaniem. Uzupełniając wywód Sądu Wojewódzkiego należy wskazać, że przewidziana w art. 44 k.p.a. zastępcza forma doręczania pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Na gruncie procedury administracyjnej ukształtowany został pogląd, że nieprawidłowe doręczenie pisma w trybie zastępczym może stanowić okoliczność wskazującą na brak winy strony postępowania w dochowaniu terminu, a tym samym stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 506–507; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 392–393; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 335; wyrok NSA z 21 września 2010 r. I OSK 1690/09. Nie ulega wątpliwości, że domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy wskazywana przez skarżących niezgodność adresu nie mogła doprowadzić do zakwestionowania skuteczności doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skarżący w toku toczącego się od wielu lat postępowania odbierali korespondencję kierowaną przez organy administracji zarówno na adres: ul. [...] , jak też: [...]. Z analizy akt wynika, iż na adres wskazujący miejscowość "Halinów" zaadresowano zawiadomienie z 23 kwietnia 2012 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy ogrodzenia, które zostało odebrane przez skarżących, podobnie jak pisma zawierające upomnienie i tytuł wykonawczy z 17 sierpnia 20102 r., oraz postanowienie o grzywnie z [...] grudnia 2013 r. Organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki trafnie wskazały, że sami skarżący w piśmie z 17 maja 2012 r. skierowanym do organu również podali adres do korespondencji: "ul. [...]". Ta okoliczność została całkowicie pominięta w skardze kasacyjnej, podczas gdy miała ona istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W rezultacie zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że w sprawie nie doszło do kierowania korespondencji na nieprawidłowy adres w sytuacji gdy przesyłki były odbierane przez skarżących pod obydwoma adresami, przy czym miejscowości H. i H. leżą na terenie gminy H., oznaczone są jednym kodem pocztowym i obsługiwane przez jeden urząd pocztowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym przedstawionym w zaskarżonym wyroku uprawnione jest stanowisko, że samo twierdzenie skarżących o niezgodności adresu nie mogło podważyć domniemania skuteczności doręczenia zastępczego decyzji, dokonanego zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika bowiem, że częściowo niepoprawne zaadresowanie przesyłki zawierającej decyzję z [...] lipca 2012 r. nie mogło stanowić przeszkody we właściwym jej doręczeniu. Bez znaczenia dla oceny postanowienia było wadliwe stwierdzenie organu odwoławczego dotyczące zastosowania art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. Wprawdzie wymieniony przepis nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, to jednak zauważyć należy, że skarżący nie reagowali na niepoprawne oznaczenie ich adresu na przesyłkach, które były im doręczane, a ponadto sami takim adresem posłużyli się w piśmie skierowanym do organu administracji. Z tych względów zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyjaśnił okoliczności istotne w kontekście wniosku złożonego przez skarżących, a zebrany materiał dowodowy ocenił zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Jako nieskuteczne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a., wobec braku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Sąd Wojewódzki natomiast przedstawił w uzasadnieniu wyroku zasadnicze przesłanki, które warunkowały ocenę co do zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.