III SAB/Łd 53/22

SENTENCJA Dnia 29 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku D. D.; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego D.D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE D.D. (dalej: skarżący, strona) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego (dalej: organ) zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: I. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), przez: i. rażące niedochowanie podstawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku oraz przedłożyła dodatkową dokumentację do akt sprawy uzasadniającą jej żądania, natomiast organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do tej sytuacji i nie wydał decyzji administracyjnej, ii. niepodjęcie jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikające z braku koncentracji materiału dowodowego oraz nieefektywności działań organu, które nie były ukierunkowane na wnikliwe i szybkie podejmowanie czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; II. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez: i. niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w ustalonym przez organ terminie do 7 stycznia 2022 r. oraz niewskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej, ii. brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; III. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na takim etapie postępowania administracyjnego, na którym strona dokonała już uzupełnienia braków formalnych i materiału dowodowego, a przy niskim nakładzie pracy organ miał możliwość weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek pozytywnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wynikających z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; IV. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia i daty planowanego pierwotnie zakończenia postępowania nie wie, na jakim etapie znajduje się jej sprawa; V. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; VI. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, m.in. że wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim w Łodzi 13 maja 2021 r. Z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w Urzędzie Wojewódzkim oraz wobec braku możliwości umówienia się na termin bezpośredniej wizyty w oddziale cudzoziemców, strona nie miała wcześniejszej możliwości stawienia się z własnej inicjatywy w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku w kontekście dyspozycji z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i była zmuszona do oczekiwania na przejaw aktywności po stronie organu. Termin bezpośredniego stawiennictwa w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi został wyznaczony dopiero na 6 października 2021 r. 6 października 2021 r., podczas bezpośredniej wizyty w urzędzie, strona uzupełniła braki formalne wniosku poprzez złożenie odcisków palców, okazanie dokumentu paszportu oraz przedłożenie potwierdzeń dokonania opłat. W trakcie ww. bezpośredniej wizyty strona uzupełniła również materiał dowodowy akt sprawy o dodatkową dokumentację potwierdzającą zasadność złożonego wniosku, m.in. zaktualizowany załącznik nr 1 do wniosku, zezwolenie na pracę oraz umowę zlecenie. Na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 6 października 2021 r., odebranego 18 października 2021 r., organ potwierdził okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego 13 maja 2021 r. oraz wyznaczył termin rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na 7 stycznia 2022 r. W ramach koncentracji materiału dowodowego organ nie wezwał strony do przedłożenia innej, dodatkowej dokumentacji do akt sprawy, która warunkowałaby pozytywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tym samym, strona pozostaje w przekonaniu o spełnieniu przesłanek pozytywnych do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna nie została wydana w zakreślonym ww. terminie. Organ nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego akt sprawy, nie poinformował również strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 10 k.p.a. Strona nie otrzymała żadnego wezwania organu do uzupełnienia akt sprawy o dodatkową wymaganą dokumentację. Zdaniem skarżącego, powyższą sytuację należy ocenić jako oczywiste naruszenie podstawowych przepisów o terminach rozstrzygania sprawy administracyjnej, ponieważ począwszy od 7 października 2021 r. organ dysponował pełną dokumentacją dowodową i mógł podjąć czynności w przedmiocie jej wszechstronnej oceny oraz wydania decyzji administracyjnej. Od ponad 4 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, a pozostając w zwłoce naruszył zasady staranności wymaganej od organu administracji publicznej. Wobec znaczącej bierności organu w przedmiocie prowadzenia i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, trwającej ponad 4 miesiące kalendarzowe, strona wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność organu. Ponaglenie zostało złożone przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim w Łodzi 15 lutego 2022 r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 6 października 2021 r. znajduje się pouczenie, iż "Powyższy termin zostanie zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone (...), a ich weryfikacja nie będzie budziła wątpliwości Wojewody Łódzkiego", to jednak, zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że w ramach czynnego udziału strony w postępowaniu, na skutek dość sprawnego działania strony, polegającego na przedłożeniu w urzędzie 6 października 2021 r. oraz w załączeniu do ponaglenia wszystkich żądanych dokumentów, organ był zobowiązany do stwierdzenia kompletności posiadanej dokumentacji, merytorycznej jej weryfikacji i wydania rozstrzygnięcia. Na dzień wniesienia ponaglenia i skargi strona nie posiadała żadnej wiedzy, by organ dokonał jakiejkolwiek rzeczywistej koncentracji materiału dowodowego i merytorycznej oceny dokumentów znajdujących się dotychczas w aktach sprawy, wezwał stronę do potencjalnego dalszego uzupełnienia dokumentacji oraz poinformował stronę o jej sytuacji faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewoda Łódzki wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez cudzoziemca 13 maja 2021 r. do Wojewody Łódzkiego. 29 września 2021 r. Wojewoda Łódzki wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższy termin został wyznaczony na 6 października 2021 r. Tego dnia cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych. W toku prowadzonych czynności dołączył do akt sprawy dowód wniesienia opłaty skarbowej, cztery fotografie wizerunku twarzy oraz okazał ważny dokumenty podróży, a ponadto złożył odciski linii papilarnych. W tym samym dniu wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikację dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku poinformowano stronę o wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia sprawy na 7 stycznia 2022 r. Stronę poinformowano, że powyższy termin zostanie zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ŁUW w Łodzi przed wskazanym wyżej terminem, a ich weryfikacja nie będzie budziła wątpliwości Wojewody Łódzkiego. W dalszym etapie postępowania Wojewoda Łódzki wystąpił z zapytaniem do organów wymienionych w treści art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) w celu przewidzianym dyspozycją ww. przepisu. Zgodnie z jego treścią: "Przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.". 15 lutego 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej. Decyzją z 17 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja została nadana drogą pocztową. 16 lutego 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania. Odnosząc się do wyrażonego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu prowadzenia przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w sposób przewlekły, organ stanął na stanowisku, że ocena, czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny. W kontekście okoliczności indywidualnych organ wskazał, że na gruncie omawianej sprawy zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 35 § 5 k.p.a., co bezpośrednio przekłada się na przedłużenie okresu procedowania sprawy. Ponadto, zgodnie z cytowanym wyżej art. 109 ustawy o cudzoziemcach Wojewoda Łódzki zobowiązany był oczekiwać 30 dni na opinię organów wymienionych w treści tego przepisu. Organ zwrócił też uwagę, że od 1 stycznia 2021 r. do dnia złożenia przez cudzoziemca skargi wpłynęło 35 667 wniosków na pobyt czasowy i pracę do Wojewody Łódzkiego. Wojewoda Łódzki zwrócił również uwagę na fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w warunkach epidemii COVID-19, co również ma wpływ na okres procedowania. Odnosząc się do złożonego roszczenia wypłacenia skarżącemu sumy pieniężnej, w ocenie organu, jest on bezzasadny. Cudzoziemiec w dniu złożenia skargi posiadał prawo do legalnego wykonywania pracy w oparciu o zezwolenie typu A ważne do 13 czerwca 2022 r., wydane przez Wojewodę Mazowieckiego. Potwierdza to również zawarta umowa zlecenia oraz raport ubezpieczeniowy. Ponadto cudzoziemiec posiadał prawo do legalnego przebywania na terytorium RP w związku ze złożonym wnioskiem na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej:"p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniósł 10 lutego 2022 r., zaś skargę 16 lutego 2022 r. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organ. Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (16 lutego 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 13 maja 2021 r. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. za "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem, który wpłynął do organu administracji 13 maja 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej 29 stycznia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że 6 października 2021 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w dniu 13 maja 2021 r. i poinformował go o przewidywanym terminie zakończenia sprawy – 7 stycznia 2022 r. Wcześniej – 14 września 2021 r. przekazał dane zawarte we wniosku do zaopiniowania komendantowi oddziału Straży Granicznej, komendantowi wojewódzkiemu Policji i Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i niemal całe postępowanie przebiegało przed 29 stycznia 2021 r. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 13 maja 2021 r. do 17 lutego 2022 r. należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki uzasadniającej prowadzenie postępowania dłużej niż to jest niezbędne do jej załatwienia. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym przewlekłe prowadzenie postępowania. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie sądu organ administracji dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Choć 6 października 2021 r. skarżący uzupełnił wszystkie dokumenty niezbędne do załatwienia jego wniosku, to do dnia wpływu do organu ponaglenia (15 lutego 2022 r.) nie podjął on niezwłocznie czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji podjętym w niniejszej sprawie nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków (35.667 do dnia złożenia wniosku przez skarżącego) oraz epidemią koronawirusa nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącego. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącego, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. W dniu 17 lutego 2022 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej przewlekłości wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan stwierdzonej przewlekłości postępowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Skarżący w okresie po złożeniu wniosku cały czas posiadał uprawnienia do pobytu na terenie Polski i wykonywania pracy. Z tych względów w pkt 3 wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. k.ż.