III SA/Kr 451/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 r. Nr VII/31/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Nowe Brzesko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Miejska Nowe Brzesko podjęła w dniu 29 kwietnia 2011 roku uchwałę nr VII/31/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Nowe Brzesko. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt. 1 i art. 48 ust 1,2,3,4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późń. zm.). Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie, w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z poźn. zm.) Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu Miasta Nowe Brzesko społecznym konsultacjom z mieszkańcami; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), oraz art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g.") poprzez: - wskazanie w § 4 ust. 1 Statutu, że organem Samorządu Mieszkańców Miasta jest Rada Miasta, - umocowanie w § 12 ust. 2 Statutu Przewodniczącego Rady do przewodniczenia Radzie Miasta, - brak enumeratywnego wskazania w § 12 ust. 7 Statutu, a jedynie przykładowe, praw i obowiązków Przewodniczącego Rady Miasta, - wprowadzenie w § 22 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta Nowe Brzesko; - ustanowienie w § 20 Statutu bezpośredniej odpowiedzialności Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta przed Zebraniem Miejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podnosząc, że zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Nadto skarżący wskazał, że konieczność podjęcia przez Radę Gminy uchwały określającej zasady i tryb konsultacji oraz dokonania rzeczywistych i rzetelnych konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej gminy wskazywana jest szeroko w orzecznictwie jako obligatoryjny wymóg ważności uchwały o nadaniu statutu jednostce pomocniczej gminy. Skarżący podkreślił również, że przeprowadzone konsultacje nie mogą być jedynie formalnym umożliwieniem zapoznania się z projektem w krótkim czasie przed podjęciem uchwały opiniującej projekt, ale polegać muszą na stworzeniu możliwości realnego wpływu na kształt statutu przez mieszkańców, natomiast przed uchwaleniem statutu Miasta Nowe Brzesko nie tylko nie podjęto uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ale nie podjęto również żadnych działań w celu realizacji ustawowego obowiązku przeprowadzenia takich konsultacji. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała jest w ocenie skarżącego sprzeczna z prawem, to jest art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w całości. Ponadto skarżący zarzucił, iż unormowanie ujęte w § 4 ust. 1 Statutu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem rada sołecka nie należy do organów sołectwa, lecz jest jedynie ciałem doradczym i opiniodawczym sołtysa. Jako wadliwe skarżący wskazał też unormowanie § 12 ust. 2 Statutu, w którym Przewodniczącego Rady ustanowiono Przewodniczącym Rady Miasta. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo (art. 36 ust. 1 u.s.g.) przewidziana dla sołtysa (przewodniczącego rady miasta). Tym samym Rada nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale. Zastrzeżenia skarżącego wzbudziło także ujęte w § 12 ust. 5 Statutu niewyczerpujące uregulowanie kompetencji Przewodniczącego Rady Miasta. Skarżący podniósł, że posłużenie się sformułowaniem "w szczególności" było niewłaściwe, zadania organów sołectwa winny zostać bowiem w sposób enumeratywny uchwalone w statucie sołectwa poprzez wyczerpujące przedstawienie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Krytycznie skarżący odniósł się do treści § 20 ust. 1 Statutu stwierdzając, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienie zebrania miejskiego do odwoływania Przewodniczącego Rady Miasta oraz członków Rady Miasta. Przyznanie zebraniu miejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ponadto w ocenie skarżącego jako sprzeczne z obowiązującym prawem należy uznać zapisy § 22 ust. 1 Statutu, ustalające kworum decydujące o ważności wyboru Przewodniczącego Rady Miasta oraz członków Rady Miasta. Z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko uznał skargę za uzasadnioną. Uznając skargę za uzasadnioną organ podkreślił jednak, iż nie ma możliwości zastosowania autokontroli z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części, a uchylenie zakwestionowanych przepisów zamieszczonych w uchwale jest z punktu widzenia obowiązującego prawa niewystarczające. Stąd przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w ocenie organu uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 29 kwietnia 2011 roku nr VII/31/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Nowe Brzesko. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."): 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (lub innej jednostki pomocniczej), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie Rada Miejska Nowe Brzesko przyznała, że konsultacje społeczne z mieszkańcami dotyczące nadania statutu Miastu Nowe Brzesko nie zostały przeprowadzone. W piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. organ wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentacją w sprawie poddania konsultacjom z mieszkańcami projektu statutu na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 29 kwietnia 2011 r. przez Radę Miejską Nowe Brzesko statut nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami Miasta Nowe Brzesko, gdyż brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek dokumentacji. Nadto trzeba podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy (miasta) poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Miasta Nowe Brzesko nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy (rady miasta), ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Nowe Brzesko wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.