II OSK 1577/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 872/19 w sprawie ze skargi T. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 872/19 oddalił skargę T. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2019 r., nr [...], którą nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w m. [...], gm. [...]. Od powyższego wyroku T. S. i A. S. wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej "ppsa") poprzez całkowite zignorowanie w uzasadnieniu wyroku trzeciego zarzutu skargi skierowanej do WSA, co nie pozwala na merytoryczną kontrolę judykatu w całości, jak również rzutuje na prawidłowość samego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia: "przywrócenie sposobu użytkowania jako funkcji hotelowej", podczas gdy tak sformułowany nakaz nie pozwala na, czy to dobrowolne czy też w drodze egzekucji, jego realne wykonanie ze względu na brak precyzyjności i faktycznego wskazania, jaki finalny efekt wykonania nakazu byłby uznany za prawidłowy. Mając powyższe zarzuty na uwadze, T. S. i A. S. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, jeżeli nie doszło do skutecznej legalizacji tej zmiany, organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Stosownie natomiast do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Jak wynika z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego, przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. (zmienionej decyzją z [...] listopada 2005 r.) zezwalającej na budowę budynku gastronomiczno – hotelowego i zatwierdzającej projekt budowlany, który przewidywał na poddaszu pomieszczenia hotelowe. Tymczasem w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego stwierdzono, że na poddaszu budynku podjęto działalność w postaci placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymagała odpowiedniego zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, ponieważ inwestorzy nie przedłożyli w terminie wymaganych dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego poddasza, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazały T. S. i A. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku, z placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku (kategoria obiektu XI) na funkcję hotelową (kategoria obiektu XIV). W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie ulegało bowiem wątpliwości, że urządzenie placówki opiekuńczej w pomieszczeniach hotelowych spowodowało istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz prawdopodobnie warunków ochrony środowiska. Odnosząc się zaś do poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba stwierdzić, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew argumentom skarżących należy bowiem stwierdzić, że sformułowany w wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza przedmiotowego budynku, czyli z placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku na pierwotną funkcję hotelową, jest na tyle precyzyjny, że pozwala na jego prawidłowe wykonanie zarówno w sposób dobrowolny, jak w drodze egzekucji administracyjnej. Trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nakazanie przywrócenia funkcji hotelowej poddasza obiektu nawiązuje do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gastronomiczno - hotelowego, wydanej na wniosek skarżących. Zatwierdzono w niej także projekt budowlany zawierający projekt architektoniczno-budowlany, który jednoznacznie określa m.in. funkcję, formę i konstrukcję obiektu oraz niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe (art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Za chybiony należało więc uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie trzeciego zarzutu skargi skierowanej do sądu. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Ponadto pozwala ono prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Trzeba też zwrócić uwagę, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15 (publ. w ONSAiWSA 2019/1/9): "Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego". W konsekwencji przyjmuje się, że: "sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności" (wyrok NSA z 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 ppsa oddalił skargę kasacyjną.