IV SA/Wa 1071/20

SENTENCJA Warszawa, 22 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 22 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków oddala skargę. UZASADNIENIE IV SA/Wa1071/20 UZASADNIENIE Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z [...] marca 2020 r. po rozpatrzeniu zażalenia S. K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla lokalu nr [...], przy ul [...] w [...] przez [...] Sp. z o.o. w [...]. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Pismem z 7 stycznia 2020 r. S. K. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o nakazanie [...] zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], stanowiącego własność wnioskodawcy. Do wniosku została załączona kopia umowy nr [...] z [...] lipca 2015 r. zawartej przez Spółkę ze Wspólnotą Mieszkaniową Budynków przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], której przedmiotem jest dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. organ regulacyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odmowy zawarcia przez Spółkę umowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem lokalu w budynku wielolokalowym. Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków dla tej nieruchomości odbywa się na podstawie umowy zawartej pomiędzy Spółką a wspólnotą mieszkaniową. Z przepisu art. 6 ust. 5 uzzwoś wynika, iż stroną umowy zawieranej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dla nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym jest jego właściciel lub zarządca, nie zaś właściciel wyodrębnionego lokalu. Zawarcie umowy przez właściciela wyodrębnionego lokalu uzależnione jest od wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego (art. 6 ust. 6 uzzwoś). Wnioskodawca zatem nie mógł być uznany w przedmiotowej sprawie za stronę, co stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a §1 Kpa. Z rozstrzygnięciem organu regulacyjnego nie zgodził się wnioskodawca, składając zażalenie. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że art. 61a § 1 kpa wprowadza rozróżnienie na dwie grupy przyczyn odmowy wszczęcia postępowania - podmiotowe, biorące swój początek w podmiocie wnoszącym podanie, oraz przedmiotowe, dotyczące przedmiotu, zgłoszonego żądania, czy też istoty sprawy. Zwrócił uwagę na jednoznaczne brzmienie art. 6 ust. 5 uzzwoś, który stanowi, że jeżeli nieruchomość zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków] jest zawierana z ich właścicielem lub zarządcą. Według oświadczenia Skarżącego, jest on właścicielem jednego lokalu, oznaczonego nr [...], oraz współwłaścicielem części wspólnej budynku. Według art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przykładem części budynku stanowiącej przedmiot odrębnej własności jest wydzielony z tego budynku lokal mieszkalny albo lokal o innym przeznaczeniu (użytkowy). Przepisy szczególne, na mocy których możliwe jest ustanawianie odrębnej własności lokali, zawarte zostały w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Dopuszczają one możliwość podzielenia budynku na lokale będące własnością różnych osób. Każdy z tych lokali stanowi odrębną nieruchomość, tzw. nieruchomość lokalową. Bez wątpienia zatem skarżący jest właścicielem takiej nieruchomości lokalowej, czyli części budynku. W budynku tym istnieje - zawiązana z mocy przepisów ustawy o własności lokali "Wspólnota mieszkaniowa budynków przy ulicy [...], [...], [...], [...], [...], [...]", której istnienia skarżący nie kwestionuje. I ta właśnie wspólnota, czyli ujmowani zbiorowo wszyscy współwłaściciele nieruchomości (art. 6 uwl), właściwa jest do zwarcia dla całej nieruchomości umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Umocowanie wspólnoty mieszkaniowej do zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie budzi wątpliwości, co wynika jednoznacznie z orzecznictwa sądowego, w którym legitymacja procesowa wspólnoty mieszkaniowej nie jest kwestionowana - tak np. w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...]. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2362/14, za niewymagający badania uznał fakt, że wspólnota mieszkaniowa zawarła umowę na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku analizując skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] w swoim postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt SA/Gd 437/19, za zasadne uznał stanowisko przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, iż zawarcie indywidualnej umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie jest w ogóle niemożliwe. W art. 6 ust. 5 i 6 cyt. ustawy [uzzwoś] dopuszczono taką możliwość jako wyjątek od reguły zawierania umów ze wspólnotą mieszkaniową, przy czym wyjątek ten obwarowano koniecznością spełnienia określonych w ustawie warunków. Organ podkreślił więc, że przepisy uzzwoś przewidują możliwość zawarcia odrębnej umowy przez osobę korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 6 i 7, ale jednoznacznie uzależnia to od wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego. W przypadku spełnienia katalogu warunków (art. 6 ust. 6 pkt. 1-7 uzzwoś) zawarcie takiej umowy jest dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego obligatoryjne, zaś w przypadku ich niespełnienia opcjonalne. Skoro zawarcie umowy przez właściciela wyodrębnionego lokalu uzależnione jest od wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego (art. 6 ust. 6 uzzwoś), zaś - jak wynika z akt sprawy - skarżący wnioskiem takim nie dysponuje, to nie mógł być uznany w przedmiotowej sprawie za stronę, co stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę podmiotową, o której mowa w art. 61a §1 Kpa. W analizowanej sprawie skarżący niewątpliwie jest w stanie wykazać swój interes faktyczny (dotyczący zapewnienia w będącym jego własnością lokalu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na podstawie indywidualnej umowy), nie spełnia jednak przesłanek prawa materialnego. S. K. wniósł skargę na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zarzucając mu naruszenie art. 7, art.20,art. 21, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali, art. 6 ust. 5, art. 26, art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zasady neutralności podatku VAT, art. 14, art. 199, art. 754 kc. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia z [...] marca 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu obszernej skargi podniesiono m.in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości związanej z budynkiem [...], na którą składa się własność lokalu oraz współwłasność części wspólnej budynku. Podkreślił że wspólnota mieszkaniowa budynków przy ulicy [...], [...], [...], [...], [...] nie jest właścicielem ani zarządcą części wspólnej budynku [...], nie jest więc wspólnotą powstałą z mocy ustawy, zaś skarżący mimo, że jest właścicielem lokalu nie jest jej członkiem. Zdaniem skarżącego wspólnota mieszkaniowa nie może obejmować budynków usługowych, a mieszkalne. Skarżący podniósł że w przypadku budynku wielolokalowego poszczególne lokale stanowią odrębne nieruchomości zaś części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią odrębną własność osoby nie będącej właścicielem lokali na przykład spółdzielni. W jego ocenie tylko do takich budynków ma zastosowanie artykuł 6 ust. 5 uzzwoś. Natomiast w przypadku gdy na poszczególne nieruchomości składa się własność lokalu i współwłasność części wspólnych budynku to budynek taki jest budynkiem wielorodzinnym i nie ma do niego zastosowania artykuł 6 ust. 5 ustawy. Wspólnota mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości dla której podpisała umowę ze spółką, ani też jej zarządcą i z tego powodu umowa ta jest nieważna. Zdaniem skarżącego zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków nie stanowi czynności zwykłego zarządu na gruncie ustawy o własności lokali. Skarżący uważa, że wodomierzem głównym powinien być wodomierz lokalowy. Wskazał że jest czynnym podatnikiem VAT, a brak odrębnej umowy ze spółką pozbawia go odliczenia podatku VAT, co uznał za naruszenie jego podstawowego prawa jakim jest neutralność podatku VAT. Skarżący podniósł że wspólnota uzurpuje sobie prawo do zarządzania nie tylko nieruchomością wspólną, a zarząd wspólnoty nie został prawidłowo wybrany. Wspólnota mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości i nie jest uprawniona do podpisania umowy dotyczącej dostawy wody i odprowadzania ścieków. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z 12 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, gdyż postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. nie naruszają przepisów prawa, w stopniu który powodowałby konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia z nim umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków dla lokalu, którego jest współwłaścicielem. Jedynym uchybieniem, niemającym jednak znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, jest nieścisłe określenie przedmiotu postępowania, którego odmowa wszczęcia dotyczyła. Organy obu instancji błędnie w sentencji postanowień wskazały, że rozstrzygnięcie dotyczy odmowy zawarcia umowy, podczas gdy wnioskodawca oczywiście domagał się nakazania zawarcia z nim umowy, a zatem postępowanie którego wszczęcia odmówiono dotyczyło zawarcia umowy. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tego typu przeszkodę stanowi niewątpliwie m.in. uprzednie rozpoznanie tożsamej sprawy, jak też brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozpatrzenia żądania, czy też stwierdzenie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania określoną w przepisie szczególnym. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest więc dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. W niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda oczywista, o charakterze podmiotowym, ponieważ wnioskodawca, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, nie mógł być uznany za stronę postępowania. Z wniosku w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania, ponieważ skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot odrębnej własności i związanego z nim udziału w prawie własności części wspólnych budynku oraz udziału w prawie własności lokalu niemieszkalnego (garażu). Przepis art. 28 kpa którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy wiązać ze sferą praw i obowiązków wynikających z normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Stroną postępowania jest więc podmiot, którego sytuacja prawna jest wprost kształtowana przez rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie oddziaływało także na prawa i obowiązki tej osoby. Należy zauważyć jednak, że tak szerokie ujęcie pojęcia strony postępowania administracyjnego doznaje ograniczeń. Ustawodawca wyznacza niekiedy za pomocą odrębnej normy prawnej krąg podmiotów, którym w danej kategorii spraw administracyjnych przyznaje status strony. W ten sposób określając w przepisie szczególnym krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, wyklucza inne podmioty od udziału w postępowaniu, niezależnie od posiadanego interesu prawnego. Przykładem takiego właśnie przepisu jest art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 6 ust. 6 tej ustawy. Przepisy te są przepisami szczególnymi wobec art. 28 kpa i wyłączają możliwość stosowania tej normy kodeksowej do przedmiotowego postępowania, a zatem wykluczają w tym postępowaniu możliwość złożenia wniosku o zawarcie umowy przez właściciela (współwłaściciela) lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym. To na podstawie wskazanych przepisów ustawy organ administracji zobowiązany jest wyznaczyć krąg stron postępowania. Skarżący nie ma racji, że organ nieprawidłowo zastosował art. 6 ust. 5 ww. ustawy uznając, że tylko powstała z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, a nie skarżący może być stroną postępowania i zawrzeć umowę o dostawę wody i odbiór ścieków. Stosownie do treści art. 6 ust. 5 ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Według art. 6 ust. ww. ustawy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli spełnione są dodatkowo określone w tym przepisie szczegółowe warunki. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 7 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu, w budynkach, o których mowa w ust. 5, w przypadku gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6. W każdym ze wskazanych przypadków w doniesieniu do nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami wielolokalowymi wnioskodawcą inicjującym postępowanie musi być właściciel lub zarządca budynku lub budynków wielolokalowych. Treść art. 6 ust. 7 ustawy wyklucza, by wnioskodawcą mogła być osoba korzystająca z lokalu w takim budynku. W art. 2 pkt 17 ustawy wskazano, że przez właściciela należy rozumieć także posiadacza samoistnego i użytkownika wieczystego. Z definicji zawartej w art. 2 pkt 3a wynika, że osoba korzystająca z lokalu oznacza osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu lub osobę korzystającą z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym. Współwłaściciel, a nawet jedyny właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność, któremu w związku z tym uprawnieniem niewątpliwie przysługuje udział w prawie własności budynku wielolokalowego nie jest więc samodzielnie legitymowany do złożenia wniosku o zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków. W tej sytuacji pod pojęciem właściciela użytym w art. 6 ust. 5 i ust. 6 ustawy należy rozumieć także podmiot upoważniony do wyrażenia stanowiska ogółu współwłaścicieli budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, W tej normie prawa mieścić się muszą zarówno przypadki, gdy prawo własności należy do jednego podmiotu, jak też przypadki, gdy przysługuje wielu podmiotom, choćby w związku z posiadaniem tytułu własności do lokali w budynku. W przypadku budynku, w którym nie powstaje z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, właścicielem w rozumieniu tego przepisu będzie podmiot wyrażający wolę zawarcia umowy w imieniu właścicieli posiadających większość udziałów w prawie własności budynku (art. 201 k.c.). W przypadku, gdy jest to budynek, w którym z mocy prawa doszło do powstania wspólnoty mieszkaniowej, jak w przedmiotowej sprawie, w roli właściciela nieruchomości występować będzie wspólnota mieszkaniowa w imieniu której występować będzie zarząd wspólnoty lub zarządca nieruchomości, ponieważ zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532 j.t.). Nie ma racji skarżący, że zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga podjęcia odpowiedniej uchwały wspólnoty upoważniającej do tej czynności. Dostawa wody do budynku i odbiór nieczystości jest podstawowym uprawnieniem mieszkańców każdej gminy i jednocześnie zadaniem własnym gminy i zapewnienie realizacji tego podstawowego uprawnienia należy do czynności zwykłego zarządu. Realizacja dostawy wody i odprowadzania nieczystości nie może być uzależniana od zdolności współwłaścicieli do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Na marginesie również sąd wskazuje, że przede wszystkim dostawa wody i odprowadzanie ścieków następuje do budynku, a w budynku wielolokalowym instalacje służące do przesyłu wody i innych mediów stanowią część wspólną nieruchomości, ponieważ nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Nawet więc, gdy doszło do wyodrębnienia lokali to ta część instalacji, która służy do użytku wspólnego stanowi część wspólną budynku, o której decyduje wspólnota mieszkaniowa. Niezrozumiałe jest kwestionowanie przez skarżącego statusu budynku jako budynku wielolokalowego. Choć pojęcie to nie posiada definicji legalnej, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że budynek wielorodzinny, to budynek, w którym w odróżnieniu od budynku jednorodzinnego dopuszcza się wydzielenie większej liczby lokali niż w budynku jednorodzinnym. Według art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w budynku jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalnego i użytkowego. Wielolokalowy charakter budynku wynika więc z wydzielenia w nim większej liczby lokali mieszkalnych lub użytkowych, a nie ustanowienia odrębnej własności lokali. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.