II OSK 3502/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. i T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 160/19 w sprawie ze sprzeciwu R. N. i T. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. oddalił sprzeciw R. N. i T. N. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej również jako "ŚWINB") z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., ŚWINB w Kielcach działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania Z. C. oraz R. N. i T. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. nakładającej na R. N. i T. N. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości T., gm. M. do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, które to czynności winny polegać na wykonaniu ściany szczytowej północnej zlokalizowanej w odległości ok. 2,1 m od granicy z działką nr ewid. [...] jako pełnej, bez otworów, poprzez zamurowanie powstałych otworów okiennych materiałem ściennym ceramicznym, bądź innym równoważnym materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfer, cegła szklana - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji organu II instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. N. i T. N., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż w sprawie powinien zostać zastosowany przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś skarżony organ winien wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzyć postępowanie I instancji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, jakkolwiek organ odwoławczy podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., zlecając organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie materiału dowodowego, to czynności te nie doprowadziły do usunięcia istotnych braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W realiach tej sprawy organ odwoławczy słusznie, w ocenie Sądu wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego poddasza przedmiotowego budynku. Na okoliczność nadbudowy budynku wskazywał w odwołaniu Z. C. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej dalsze uzupełnianie materiału dowodowego w ramach postępowania odwoławczego niewątpliwie przekraczałoby wyznaczone art. 136 k.p.a. granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu dowody zebrane w sprawie nie są wystarczające do jej rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy trafnie wskazuje na brak ustaleń dotyczących wysokości ścianek kolankowych jak i wysokości pomieszczenia do kalenicy dachu. Nie jest wiadomym również, których kondygnacji dotyczą ustalenia poczynione w czasie kontroli w dniu [...] czerwca 2018 r. Z protokołu kontroli wynika, że budynek jest II kondygnacyjny z poddaszem gospodarczym. W zakresie miejsc występowania okien podano, że są one na: poddaszu, I piętrze, parterze i w piwnicy. Brak jest nadto wyjaśnień, na jakiej podstawie uznano, że poddasze jest gospodarcze, skoro nie jest ono wykończone, a na poddaszu z facjatą jest co najmniej 10 okien (w tym 4 okna dachowe) i drzwi balkonowe. Ponadto z protokołu nie wynika lokalizacja i sposób wejścia na poddasze. W wyjaśnienie kwestii dotyczących poddasza jest, zdaniem Sadu, kluczowe dla ustalenia, czy budynek został przebudowany czy rozbudowany oraz ustalenia daty wykonanych robót. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. i T. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i uwzględnienia sprzeciwu w całości, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powinien złożony sprzeciw uwzględnić z uwagi na brak przesłanek do wydania przez skarżony organ decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz nakazać ŚWINB w Kielcach wydanie decyzji o uchyleniu decyzji PINB w K. z dnia [...] września 2018 r., oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przesądzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej a wątpliwym czyniąc jedynie kwestię, czy samowola ów przybrała formę przebudowy czy rozbudowy przedmiotowego budynku, podczas gdy Sąd rozpatrujący sprzeciw nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie przez Sąd pod względem zgodności z prawem postępowania przed Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kielcach w zakresie, w jakim skarżony organ oparł swoje rozstrzygnięcie na zdjęciach fotograficznych, z których jedno (z 1985 r.) stanowi zdaniem świadków fotomontaż, gdyż istnieje zdjęcie (załączone do pisma procesowego z dnia [...] marca 2019 r.) tych samych osób, rozmieszczonych według tego samego układu, z tymi samymi wyrazami twarzy, lecz na zupełnie innym tle, przesądzając tym samym z całą pewnością, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej a wątpliwym czyniąc jedynie kwestię, czy samowola ów przybrała formę przebudowy czy rozbudowy przedmiotowego budynku, w sytuacji w której skarżący podnosili ten zarzut w sprzeciwie od decyzji organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Kielcach była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie rozstrzyga sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, zauważył, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie podnoszonej przez Z. C. nadbudowy przedmiotowego budynku, a w związku z tym konieczne jest zebranie dodatkowych dowodów w sprawie. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "...organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących poddasza przedmiotowego budynku - nie wiadomo jaka jest wysokość ścianek kolankowych jak i wysokość pomieszczenia do kalenicy dachu. Nie wiadomo również, które kondygnacje budynku wzięto pod uwagę dokonując ustaleń podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2018 r., gdyż stwierdzono, że budynek jest II kondygnacyjny z poddaszem gospodarczym, a wyszczególniając miejsca występowania okien podano, że są one na: poddaszu, I piętrze, parterze i w piwnicy. Nie jest ponadto wyjaśnione, na jakiej podstawie określono, że poddasze jest gospodarcze skoro, co prawda nie jest wykończone, jednak na poddaszu z facjatą jest co najmniej 10 okien (w tym 4 okna dachowe) i drzwi balkonowe. Ponadto z protokołu nie wynika jakie jest wejście na poddasze. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienie kwestii dotyczących poddasza jest istotne dla ustalenia, czy budynek został przebudowany czy rozbudowany - przy jednoczesnym wskazaniu daty wykonanych zmian". Należało zatem uznać, że w sprawie istnieje szereg kwestii dających organowi podstawę do przyjęcia, że organ I instancji dopuścił się zaniechań w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i zaniechania te mają istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi główny zarzut skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji przesądzenie zaistnienia faktu samowoli budowlanej poprzez uznanie za uzasadnione przekazanie organowi I instancji sprawy celem wyjaśnienia wskazanych w decyzji odwoławczej kwestii. Taki zarzut w ocenie NSA jest nieuzasadniony. Sąd przyznał jedynie rację organowi II instancji, że w trakcie postępowania Z. C. zwracał uwagę na okoliczność nadbudowy przedmiotowego budynku i w tej kwestii organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności nie może być odczytywany jako merytoryczne przesądzenie, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. Należy podkreślić, że sprawa wraca do organu I instancji i wszelkie rozstrzygnięcia będą mogły być przez strony kwestionowane. Nie można zatem mówić o rozstrzygnięciu przez Sad I instancji sprawy w ujęciu materialnoprawnym. To właśnie proponowane przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości, w sytuacji nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nosi znamiona przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podnoszona w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej kwestia zdjęcia również winna zostać należycie rozważona i oceniona przez organ podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Sąd I instancji nie mógł tej kwestii rozstrzygać, gdyż w istocie wkroczyłby w merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie naruszył zatem wymienionych w tym zarzucie przepisów prawa. Konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych z tym zdjęciem, podnoszonych przez pełnomocnika skarżących, dodatkowo świadczy o trafności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.