I SA/Wa 2797/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skarg T. O. i E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] Starosta M. działając na podstawie art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust.2a pkt 1 lit. c i d, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) , § 37 ust. 1 , § 39 ust. 3, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1, ust. 2,3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu C., gmina S. poprzez wykazanie : 1. Na mapie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] oraz przebiegu granic tych działek z działkami sąsiednimi nr [...],[...],[...],[...] zgodnie z załącznikiem nr 1 niniejszej decyzji 2. W rejestrze gruntów- powierzchni [...] ha w zakresie działki nr [...], powierzchni [...] ha w zakresie działki nr [...], powierzchni [...] ha w zakresie działki nr [...] , powierzchni [...] w zakresie działki nr [...], zgodnie z załącznikami nr [...],[...],[...] niniejszej decyzji. Aktualizacji dokonano na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez firmę [...] Sp. z o.o., Sp. komandytowa w G., w ramach gwarancji wykonanej w latach 2011 – 2014 modernizacji gruntów i budynków obrębu C., zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] listopada 2017 r. za numerem [...], oraz dokumentacji geodezyjnej zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] listopada 2018 r. za numerem [...]. Po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] i [...] stanowi część nieruchomości M. O., M. O., T. O. i E. S., a prawo własności jest uregulowane w księdze wieczystej [...]. Skarżący są właścicielami ze spadkobrania po W. O. Pierwotny dokument nabycia własności nieruchomości to umowa sprzedaży z [...] lipca 1988 r. W 1965 r. miało miejsce założenie ewidencji gruntów i budynków obrębu C. w gminie S. W wyniku tych prac powstał operat nr [...] zawierający m.in. szkic nr [...] z niektórymi miarami przedmiotowych działek ewidencyjnych. W 1978 r. była sporządzana dokumentacja geodezyjna do uwłaszczeń, w wyniku której przebieg granic działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie uległ zmianie. Zatem granice określone podczas założenia ewidencji gruntów i budynków przedstawiają zasięg własności nieruchomości skarżących i nieruchomości sąsiednich. Obecne dane ewidencyjne w tym zakresie są niezgodne założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Zgodnie z § 36 i 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego łub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Jeżeli brak jest ww. dokumentacji lub dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie jedyną dokumentacją geodezyjną określającą z wymaganą dokładnością współrzędne punktów granicznych był operat z modernizacji nr [...], który zawierał protokół z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z działkami sąsiednimi o nr [...],[...],[...] i [...]. jednak dane te są niewiarygodne, co potwierdziła analiza operatu założenia ewidencji gruntów i budynków zawarta w operacie nr [...]. Wykonawca modernizacji w ramach gwarancji wykonał powyższą dokumentację geodezyjną, która stanowiła podstawę wydanej w dniu [...] maja 2018 r. decyzji Starosty [...]. Z operatu technicznego nr [...] wynika że w dniu [...] września 2017 r. protokolarnie ustalono przebieg granic działki nr [...] z działką [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] w oparciu o operat założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...], oraz w zakresie granicy działki nr [...] z działką nr [...] dodatkowo w oparciu o operat podziałowy nr [...]. W powyższym operacie, który miał stanowić podstawę aktualizacji przebiegu granic w ewidencji gruntów i budynków, geodeta uprawniony P. J. nie ustalił wszystkich przebiegów granic, a mianowicie granicy działek nr [...] i [...] z obrębu C. z działką nr [...] z tego obrębu, która stanowi drogę będącą własnością Gminy S. Gmina S. nie uczestniczyła wówczas w ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych na gruncie [...] września 2017 r. ani też nie została o tych czynnościach powiadomiona, co wynika z protokołu załączonego do operatu nr [...]. W związku powyższym dokonano ponownego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...], a wyniki umieszczono w operacie geodezyjnym nr [...]. Z treści protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] października 2018 r. wynika, że przebieg granic między powyższymi działkami ustalony został w oparciu o operat założenia ewidencji gruntów i budynków oraz jest on zgodny z przebiegiem granic wykazanym w operacie nr [...]. Ponowne ustalenie wyeliminowało więc błąd związany z zawiadomieniem Gminy o czynnościach na gruncie oraz potwierdziło poprawność położenia punktów granicznych w części południowej działek nr [...] i [...] z obrębu C. Tym samym współrzędne punktów granicznych oraz obliczone na ich podstawie powierzchnie działek nr [...],[...],[...],[...] wskazane w 2017 r. pozostały takie same. Zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jeżeli przebieg granic nie został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, lub też nie został ustalony przez wykonawcę według ostatniego spokojnego stanu posiadania, zgodnego z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawy gruntów w granicach tych działek, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice gruntów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, do ustalenia przebiegu granic działek w operatach nr [...] i [...] wykorzystano wiarygodne dokumenty stanowiące państwowy zasób geodezyjny. Współrzędne punktów granicznych obliczono w oparciu o państwową osnowę geodezyjną. Następnie w ustalonych granicach obliczono powierzchnie przedmiotowych działek z dokładnością do 0,0001 ha zgodnie z § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami § 44 pkt 2 powyższego rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w tanie aktualności, tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Starosta M. oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] oraz uzupełniającej ją dokumentacji nr [...], które to mają być podstawą zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, oraz w celu wyeliminowania danych błędnych. Organ pierwszej instancji dokonał aktualizacji przebiegu granic w oparciu m.in. o art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), co wynika z przytoczonej przez organ podstawy prawnej w sentencji zaskarżonej decyzji. Przepis ten mówi o tym, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu, a także z wykrycia błędnych informacji. Zgodnie z przepisami art. 24 ust. 2b pkt 2 powyższej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej, w pozostałych przypadkach niewyszczególnionych przepisami art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy. Odnosząc się do uwag skarżącej należy zważyć, że w księdze wieczystej nr [...], w której został uregulowany stan prawny działek nr [...],[...] i [...], wykazana jest powierzchnia łączna tych działek wynosząca [...] ha. Zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości. Zapisy powyższej księgi winny być zatem zaktualizowane zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, w myśl art. 27 ustawy o księgach wieczystych. Skargi na powyższą decyzję wnieśli T. O. i E. S. wraz w wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W zarzutach skargi podniesiono naruszenie : - § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niesumienne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego - § 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w Rozdziale 4 ustawy oraz w wydanym na podstawie jej art. 26 ust. 2 rozporządzeniu. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1-4 ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące m.in. gruntów. Wpisów oraz zmian przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje stany faktyczne i prawne, wynikające z określonych dokumentów, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, powierzchni, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Z powyższego wynika, że nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty skarżących podnoszone w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zarzuty te koncentrują się przede wszystkim na naruszeniu prawa własności do działki nr [...] poprzez zmniejszenie powierzchni tejże działki o [...] m2 w związku z ustaleniem granicy i aktualizacji powierzchni między działkami nr [...],[...],[...] z działkami sąsiednimi nr [...],[...],[...],[...]. Tymczasem nie można utożsamiać wpisu w ewidencji dotyczącego określenia powierzchni nieruchomości ze zmianą stosunków własnościowych. Ta cecha poszczególnych, wpisanych do ewidencji działek, ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza, ani o jej granicach i o prawie własności gruntu w tych granicach położonego ani o władztwie skarżących nad przedmiotową nieruchomością. Sąd zwraca uwagę, że Starosta M. wszczął z urzędu postępowanie aktualizacyjne w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d oraz ust. 2b pkt 2 ustawy. Starosta, będąc zobowiązany do bieżącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dostrzegając rozbieżności w materiałach zgromadzonych w państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z daty założenia ewidencji gruntów i budynków (nr [...]) i dokumentacji uzyskanej w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (nr [...]), co do przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami i wielkości powierzchni działki nr [...] zlecił wykonawcy zewnętrznemu sporządzenie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowania administracyjnego i wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (§ 36 pkt 5 w zw. z § 45 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Niewątpliwe starosta był zobowiązany do aktualizacji dotychczas istniejących w ewidencji gruntów i budynków, opisanych wyżej, błędnych danych ewidencyjnych (niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym) w oparciu o przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowe dokumenty opracowane pod nr [...] i uzupełniającej ją dokumentacji [...]. Wynika to z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Jeżeli skarżący nie zgadzają się z treścią zaskarżonej decyzji mają możliwość zainicjowania odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o sporządzoną na własne zlecenie (nową, a nie historyczną) dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący pomijają to, że weryfikowanie przez organ służby geodezyjnej i kartograficznej materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (np. w zakresie wykonanych pomiarów), pod względem zgodności z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, odbywa się w procedurze przyjmowania tychże materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pozytywny wynik tej weryfikacji kończy się wpisem do ewidencji materiałów zasobu. Negatywny wynik tej weryfikacji skutkuje zwrotem materiałów wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W tym drugim przypadku procedurę tę kończy decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Taki stan prawny wynika z art. 12b ustawy. Skoro zatem dokumentacja geodezyjna, będąca podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych, została przyjęta przez Starostę M. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2017 r. pod numerem [...] oraz w dniu [...] listopada 2018 r. pod numerem [...]., to w niniejszej sprawie organ służby geodezyjnej i kartograficznej uznał, że dokumentacja ta, m.in. w zakresie wykonanych pomiarów, jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. W sprawie nie naruszono również § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na to, że pomiary aktualne zostały wykonane z uwagi na wcześniejsze błędne, niezgodne z operatem nr [...] wyznaczenie przebiegu granic (§ 68 ust. 1 ww. rozporządzenia). Sąd zauważa, że gdy granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami są sporne wówczas niezbędne jest przeprowadzenie administracyjnej procedury rozgraniczeniowej przez organem wykonawczym gminy w trybie przepisów Rozdziału 6 ustawy. W tymże postępowaniu organ wykonawczy gminy dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Jeżeli zatem strona kwestionuje przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia sporu w zakresie ustalenia przebiegu granic swojej nieruchomości z działkami sąsiednimi w trybie postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, z pominięciem procedury rozgraniczeniowej. Biorąc powyższe pod uwagę i nie dopatrując się w działaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszeń prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.