II SA/Gl 640/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej "p.b"), wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez A. T. i R. T. robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sprawie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 w miejscowości R. przy ul. [...] na działce nr 1. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że A. T. i R. T. (inwestorzy) w dniu [...] r. złożyli wniosek dotyczący zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 w miejscowości R. przy ul. [...] na działce nr 1. Organ I instancji na podstawie załączonej do zgłoszenia dokumentacji ustalił, że przedstawiony w zgłoszeniu obiekt nie jest parterowy, bowiem projektowane są schody na poddasze i strop żelbetowy nad pierwszą kondygnacją, a zatem jest to obiekt dwukondygnacyjny. Zgłaszany zakres robót budowlanych nie jest wyszczególniony w art. 29 i art. 30 p.b., co kwalifikuje projektowany zakres robót budowlanych do uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził ponadto, że zgłoszenie zawiera braki, jednakże ze względu na rozstrzygnięcie organ I instancji odstąpił od wezwania inwestorów do ich usunięcia. Wobec powyższego, organ I instancji wniósł sprzeciw. W odwołaniu inwestorzy wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia żądając uchylenia sprzeciwu organu I instancji. Wskazali, na zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definicję kondygnacji. Wyrazili opinię, że jeśli poddasze będzie zgłoszone jako nieużytkowe to nie będzie uznawane za kondygnację, a w konsekwencji budynek winien być uznawany za parterowy. Stwierdzili, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia w kwestii schodów na poddasze i żelbetowego sufitu w budynku parterowym pozbawione jest umocowania prawnego. Podkreślili dalej, że w Polsce wybudowano "na zgłoszenie" kilkaset domów zarówno według rozpatrywanego projektu, jak i projektów podobnych. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazał, że podstawę prawną dokonanego zgłoszenia stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b,, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Budowa taka, w myśl postanowień art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., powołanego jako podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji - organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że budowa obiektu objętego zgłoszeniem wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ planowany budynek rekreacji indywidualnej nie jest budynkiem "parterowym", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., lecz dwukondygnacyjnym albowiem pomieszczenie określone w zgłoszeniu jako strych nieużytkowy, stanowi w rzeczywistości drugą kondygnację. Oceniając prawidłowość stanowiska organu I instancji wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy aktów wykonawczych do ww. ustawy nie definiują pojęcia poddasza (strychu). Zgodnie natomiast z potocznym znaczeniem słowa "poddasze" jest to kondygnacja nadziemna zawarta między najwyżej położonym stropem a dachem budynku (zob. Encyklopedia: "Architektura i budownictwo", autor Witold Szolgini, wyd. Naukowo-Techniczne, Warszawa 1991 r.), Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.- dalej "rozporządzenie") jako pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz pozioma cześć budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca średnia wysokość w świetle większa niż 2m: za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Stwierdził, że zgodnie z piśmiennictwem przez poddasze nieużytkowe rozumie się takie, które nie może być przystosowane na pomieszczenia mieszkalne. Wojewoda Śląski odniósł się do dołączonego do zgłoszenia projektu budynku rekreacyjnego i ocenił, iż przyjęte przez inwestorów rozwiązania projektowe, świadczą o tym, że przestrzeń nad stropem żelbetowym została przystosowana do przebywania ludzi, co nie pozwala na zakwalifikowanie projektowanego poddasza jako nieużytkowego. Wskazał, że zgodnie z rysunkami, inwestorzy planują budowę budynku rekreacji indywidualnej, murowanego, o wymiarach rzutu 7,0 m x 5,0 m, wysokości maksymalnej 7,53 m n.p.t., przykrytego dachem drewnianym dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 38 stopni. Zaplanowano również taras naziemny o wymiarach 7m x 2,8m. Wewnątrz budynku na wysokości 3 m od poziomu podłogi przewidziano wykonanie stropu żelbetowego "nad parterem" o grubości 15 cm. Według opisu na rysunku przekroju przestrzeń nad stropem stanowić będzie "strych nieużytkowy". Ponadto stwierdził, że wysokość ścianek kolankowych od poziomu podłogi do górnej powierzchni wieńca wynosi 2 m, a wysokość od poziomu podłogi do najwyższego punktu więźby dachowej - 4,26 m. Jako doświetlenie zaplanowano cztery okna połaciowe oraz dwa okna po jednym w każdej ścianie z dwu ścian szczytowych. Przewidziano wykonanie schodów wewnętrznych o szerokości 90 cm. Na powierzchni stropu żelbetowego zaplanowano warstwę ocieplenia, wylewkę i podłogę - parkiet. Przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Zapewniono wymagane doświetlenie pomieszczenia o stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi 1:8 wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. W ocenie Wojewody Śląskiego została zapewniona minimalna wymagana wysokość w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach rekreacji indywidualnej określona w § 72 rozporządzenia. Szerokość projektowanych schodów stałych odpowiada wymaganiom § 68 ust. 1 rozporządzenia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Strop żelbetowy o grubości 15 cm jest przystosowany do przenoszenia obciążeń większych niż w przypadku strychu nieużytkowego. Zapewniono wymagane doświetlenie pomieszczenia o stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi 1:8. Z powyższych powodów należało uznać, że objęty zgłoszeniem budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co oznacza, że nie może zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. dotyczący "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35m2". Wobec powyższych ustaleń Wojewoda Śląski orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego R. T. zarzucił, że zarówno działanie organu I instancji, jak i Wojewody Śląskiego jest niezgodne z "Ustawą Zasadniczą". Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu opisał okoliczności związane z zakupem projektu budynku stwierdzając, że w jego ocenie negatywne rozpatrzenie zgłoszenia powoduje rażące naruszenie przez organy obu intancji art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Podkreślił, że nie można obywatelowi zabronić żadnych działań jeżeli zakaz ten nie wynika z ustawy. Zdaniem skarżącego działania urzędników "wprowadzają prawo dyskryminujące obywatela oraz łamiące konstytucję". Nie zgodził się z argumentacją organów zakresie stropów żelbetowych czy też schodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. skarżący argumentował, powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, że -według firmy, która sprzedała inwestorom projekt- takie same lub podobne budynki, są budowane na podstawie zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. Starosty [...], który wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez inwestorów robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w sprawie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2. Istotą sporu jest ocena, czy zgłoszenie dotyczyło budynku parterowego, czy też dwukondygnacyjnego, a w konsekwencji, czy planowane roboty budowlane mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia inwestorów. W ocenie organów obu instancji objęty zgłoszeniem budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co oznacza, że nie może zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. dotyczący "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35m2". Zdaniem skarżącego organy naruszyły art. 31 i art. 32 Konstytucji RP bezpodstawnie uznając, iż budynek rekreacji indywidualnej jest dwukondygnacyjny. W tym zakresie skarżący wskazywał, iż projekt budynku został nabyty od firmy, która stwierdzała, że budynki budowane są na podstawie zgłoszenia. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej "p.b"), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (i nie później, niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót). Wskazać trzeba, że według art. 28 p.b. zasadą jest uzyskanie przez inwestora przed realizacją robót budowlanych pozwolenia na budowę. Roboty te podlegają zatem co do zasady kontroli i reglamentacji organu architektoniczno-budowlanego. Tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 p.b. ma natomiast charakter wyjątku od tej zasady. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Budowa taka, w myśl postanowień art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z okoliczności sprawy wynika, inwestorzy zgłosili w dniu [...] r. zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2. Do wniosku dołączona został opis techniczny budynku, wypis z m.p.z.p., koncepcja obiektu (rysunki typowego "domku" letniskowego z poddaszem tj. rzutów, elewacji i przekroju poprzecznego). Zdaniem Sądu trafnie Wojewoda Śląski ocenił, że budowa objęta wnioskiem z dnia [...] r. nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. Ocena wynikała ze szczegółowej analizy rysunków budynku dołączonych do wniosku. Wbrew zarzutom skargi, treść wniosku w powiązaniu z dołączonymi rysunkami i opisem uprawniały organ do oceny, że zamiar budowy dotyczy budynku z użytkowym poddaszem, co przeczy ustawowemu wymogowi budynku parterowego określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. Jednocześnie zauważyć należy, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Tym samym przedmiotowy obiekt podlega reżimowi określonemu w art. 28, to zaś czyni zasadnym sprzeciw na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Zasadnie w ocenie Sądu wywodzi skarżący, że budynek parterowy nie wyklucza istnienia nieużytkowego poddasza, jednakże zauważyć należy, iż samo zgłoszenie poddasza jako nieużytkowego nie jest wystarczające do przyjęcia, że faktycznie takie ono jest. Jednocześnie trzeba wskazać, że inwestor dokonujący zgłoszenia robót budowlanych powinien określić ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania, a także obok oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączyć także odpowiednie szkice lub rysunki oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Taka dokumentacja podlega ocenie organu. Ponadto w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze (por. Wikipedia, hasło "kondygnacja"). Z kolei terminologia związana z kondygnacjami jest zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organy obu instancji dokonały analizy dokumentów załączonych do wniosku zasadnie dochodząc do przekonania, że budowa objęta wnioskiem z dnia [...] r. nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. W świetle powyższych rozważań nietrafne są również zarzuty skargi odnoszące się do rażącego naruszenia przez organy zasad wynikających z art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazać bowiem należy, że w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia, a tak jest w rozpatrywanym przypadku. Poza granicami sprawy pozostają inne przypadki zgłoszenia zamiaru budowy budynków rekreacyjnych przez innych inwestorów na podstawie projektów tej samej firmy, od której projekt budynku nabył skarżący. Sąd bada legalność jedynie zaskarżonej decyzji i nie ma podstaw do oceny działań organów w innych przypadkach. Zarzut nadto jest ogólnikowy, albowiem nie wskazuje na zindywidualizowane przypadki, nie wykazano także tożsamości stanu faktycznego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.