II SA/Bd 1313/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], Burmistrz K. odmówił Z. C. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża – Z. C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała – jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – po ukończeniu przez niego 25 roku życia, nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Na skutek odwołania wnioskującej, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1, 1b i 5 u.ś.r., organ odwoławczy zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnia się powyższego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niezależnie od powyższego wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna, albowiem zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym w toku postępowania, nigdy nie pracowała ona zawodowo i nie zrezygnowała z pracy w celu opieki nad mężem w momencie zachorowania. Organ wyjaśnił, że wnioskowane świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W ocenie organu nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. C., reprezentowana przez radcę prawnego M. J., zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) prawa materialnego, przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje; 2) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad mężem oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a pogarszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu rozwinięto argumentację na rzecz postawionych zarzutów, podkreślając, że skarżąca sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawnym mężem, przy czym o ile nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w momencie obejmowania męża opieką, to jej sprawowanie uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej, a więc zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii ustalenia, czy skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osoba niepełnosprawną, z uwagi na brak spełnienia przesłanki pozytywnej - niepodejmowania przez skarżącą lub rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nadmienić należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby ponownego odnoszenia się do niej. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] maja 2021 r. na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie w aktach sprawy). Jak zaś wynika z wywiadu środowiskowego skarżąca – osoba zaliczająca się do kategorii osób opisanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - wykonuje wszystkie czynności związane z opieką nad mężem, przygotowuje i podaje posiłki, załatwia wizyty lekarskie i podaje leki. Wykonuje czynności pielęgnacyjne – mycie, korzystanie z toalety, ubieranie. Pomaga mężowi w gimnastyce i wozi go na wózku inwalidzkim na spacery. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że spełniona została w sprawie przesłanka sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca wykonuje konieczne czynności nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem w wymiarze angażującym w sposób długotrwały i całodobowy. Fakt sprawowania takiej opieki nie był zresztą przez organy obu instancji kwestionowany. Zasadnie jednak stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) pracy a sprawowaniem opieki. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyodrębnia w tym zakresie dwie sytuacje uzasadniające przyznanie przedmiotowego świadczenia – rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Co do pierwszej z wymienionych sytuacji okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wynika to wprost z jej oświadczenia złożonego do akt sprawy, w którym wskazała, że "nigdy nie pracowała zawodowo i nie rezygnowała z pracy w celu opieki nad mężem w momencie zachorowania". Brak spełnienia przesłanki związku przycznowo-skutkowego w odniesieniu do tego, czy skarżąca "zrezygnowała" z zatrudnienia w celu opieki nad mężem jest zatem jasny i nie wymaga szerszego komentarza. Okoliczność ta nie budzi zresztą sporu między stronami. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze argumentu, jakoby w sprawie aktualizowała się przesłanka "niepodejmowania" zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd dostrzega, że "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (zwykle dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zaś zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami, krewnymi lub współmałżonkiem. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" (nadal), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym albo małżonkiem, istotne znaczenie ma nie to, czy w ogóle trwał, a jeśli tak, to z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna, i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, ani czy w ogóle kiedykolwiek pracował zarobkowo. Istotne jest to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 869/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym świetle ograniczenie argumentacji organu odwoławczego do prostego założenia, że oświadczenie skarżącej o braku rezygnacji z zatrudnienia znaczy to samo, co brak "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie jest uzasadnione. Argumentacja organu słusznie jednak oparła się na wskazaniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostało wykazane zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Niezależnie od wyżej poczynionych uwag pamiętać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne – jako świadczenie przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) - jest skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej. Osoby takie muszą dobrowolnie nie podejmować tego rodzaju pracy lub z niej rezygnować. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć, lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny jw.). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca była i pozostaje osobą nieaktywną zawodowo, przy czym nie wskazała ona w toku postępowania administracyjnego, że aktywność taką ma lub miała możliwość podjąć, a na przeszkodzie temu stoi konieczność sprawowania opieki nad mężem. Z akt sprawy wynika jedynie, że nigdy nie pracowała (oświadczenie skarżącej) i że jest osobą w wieku emerytalnym, która jednak nie osiąga z tego tytułu dochodu (nie wypracowała emerytury). Uzasadnione jest zatem założenie, że skarżąca była i jest osobą nieaktywną zawodowo nie z tego względu, że wymagała od niej tego sytuacja zdrowotna męża i konieczność sprawowania nad nim stałej i długotrwałej opieki, ale jej brak aktywności zawodowej miał inne podstawy, zależne od – nieistotnych dla oceny sprawy - wyborów życiowych skarżącej. Brak przesłanki "rezygnacji" z zatrudnienia rzutuje zatem w niniejszej sprawie również na przesłankę braku "niepodejmowania" tego zatrudnienia, ciężko bowiem założyć, że wraz z momentem powstania konieczności sprawowania opieki nad mężem skarżąca powzięła wolę podjęcia zatrudnienia, która jednak – w zastanych okolicznościach – jednocześnie zablokowana została koniecznością sprawowania tej opieki. Racjonalna ocena tego założenia musi prowadzić do wniosku, że jest ono zgoła nieprawdopodobne. Jak wskazano, skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym (data ur. 1953 r.), która nie była aktywna zawodowo (nie przysługuje jej emerytura). Sama nie wskazała nadto w toku postępowania, że sprawowanie opieki nad mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, czy też gdzie takie zatrudnienie by na nią czekało. Okoliczności sprawy potwierdzają zatem, że konieczność sprawowania opieki nad mężem nie miała i nie ma wpływu na jej sytuację zatrudnieniową. Sprawuje ona opiekę nad mężem zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem alimentacyjnym, ale fakt rezygnacji przez skarżącą z tego powodu z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie jest tutaj irrelewantny. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zaś przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną i nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zarzuty skargi koncentrujące się na nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie mają zatem uzasadnionych podstaw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo rozstrzygnięto, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez opiekuna (skarżącą), a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym. Sąd nie dostrzegł też wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego. Z urzędu również nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego czy procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.