I OSK 1142/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt II SA/Wa 33/10 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 33/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w punkcie 2) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w G. na wniosek M. R. przyznał mu, wobec spełnienia przez niego ustawowych wymagań, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, położonego w S. na Osiedlu [...], stanowiącego własność jego rodziców, następnie zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] tenże Dyrektor przyznał mu, uwzględniając jego kolejny wniosek, równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. M. R. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. i wstrzymanie z dniem [...] kwietnia 2006 r. wypłaty świadczenia z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], wydaną w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., Dyrektor Zakładu Karnego w G. stwierdził wygaśnięcie, z dniem [...] kwietnia 2006 r., decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., uznającej spełnianie przez M. R. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] marca 2008 r. M. R. złożył jednak oświadczenie, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji, na podstawie której pobierał równoważnik pieniężny z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2005/2006. Dyrektor Zakładu Karnego w G. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2008 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], mocą której uznał, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznał ten równoważnik. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. w dniu [...] października 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., a także art. 6 ust. 5 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. stwierdził, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz ma prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepisu tego nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od art. 91 tej ustawy, zgodnie z którym, zajmowanie lokalu oznacza posiadanie do niego tytułu prawnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, spółdzielczego prawa do lokalu lub domu. Tym samym więc do otrzymywania równoważnika za remont nie są uprawnieni funkcjonariusze mieszkający w lokalach, do których tytuł prawny przysługuje ich rodzicom, teściom lub innym osobom, wówczas bowiem przyznanie równoważnika staje się faktycznie finansowaniem osób trzecich. Skoro zatem M. R. na dzień [...] stycznia 2005 r. oraz w 2006 r. nie posiadał własnego mieszkania i zamieszkiwał w lokalu swoich rodziców, to decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania M. R., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, to funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazując na taki stan rzeczy organ przyjął, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. uznająca, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i dlatego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Służby Więziennej M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że ani treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234), nie stwarzają podstawy do stanowczego stwierdzenia, że równoważnik za remont przysługuje wyłącznie na podstawie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] stycznia 2005 r. zawarł ze swoim ojcem umowę użyczenia lokalu mieszkalnego, położonego w S. na Osiedlu [...]. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej: P.p.s.a.). Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] lipca 2009 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Obie te decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r., na mocy której uznano, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z tym, powołując się na stanowisko doktryny, Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będąc postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, ogranicza się jedynie do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Dlatego też organ, wszczynając takie postępowanie zobowiązany jest ustalić, czy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja, która ma stać się przedmiotem badania w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Decyzja ta stanowi bowiem element przedmiotowy postępowania o stwierdzenie nieważności. W sytuacji natomiast, w której organ ustalił, że decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną materialną, co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie obowiązuje już w obrocie prawnym, gdyż została w przewidzianym trybie prawnym (zwykłym lub nadzwyczajnym) wyeliminowana z tego obrotu, należy umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie administracyjnej", PiP z 2001 r., nr 8). Uwzględniając przytoczone stanowisko w ramach rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r., uznająca, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wyeliminowana z obrotu prawnego przed datą wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, albowiem decyzją tegoż Dyrektora z dnia [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz przepisu § 3 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. została wygaszona z dniem 2 kwietnia 2006 r. Oznacza to, że brak w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., stanowił przeszkodę do wszczęcia z urzędu przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., stwierdzające nieważność nieobowiązującej już w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. W uzasadnieniu skargi organ zarzucił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż decyzja administracyjna obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. jest nieważna z chwilą jej wydania (ex tunc) i akt stwierdzający tę nieważność usuwa ją z obrotu prawnego od tej chwili. Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że brak było elementu przedmiotowego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Fakt, że decyzja ta została wygaszona późniejszą decyzją z przyczyn niezwiązanych z jej kwalifikowaną wadliwością, nie może stanowić przeszkody w stwierdzeniu, że posiadała ona te wady już w dniu jej wydania. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. uznająca, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w dacie wszczęcia w odniesieniu do niej postępowania nadzorczego przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej, a zatem w dniu [...] października 2008 r., była decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, gdyż wcześniej ostateczną decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., została z tego obrotu usunięta. Wygaśnięcie decyzji stanowi procesową formę jej usunięcia z obrotu prawnego, bowiem art. 162 K.p.a., który reguluje sferę kontroli wykonania decyzji administracyjnych, dopuszcza jednocześnie możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu przeprowadzenie weryfikacji danej decyzji administracyjnej, która zarazem stanowi przedmiot tego postępowania. Tym samym brak przedmiotu postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w razie uprzedniego usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego, uniemożliwia jego wszczęcie i przeprowadzenie. Podstawową więc przesłanką wszczęcia postępowania nadzorczego jest istnienie decyzji, której dotyczy zarzut wadliwości. Organ nadzoru przed wszczęciem z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym powinien przeprowadzić wewnętrzne działania mające na celu ustalenie, czy decyzja, co do której uważa, że jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w ogóle istnieje w obrocie prawnym. Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru obu instancji temu wymaganiu nie uczyniły zadość i wadliwie wszczęły postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej, bo stwierdzającej nieważność nieistniejącej decyzji, to tym samym rażąco naruszyły przepisy o postępowaniu (art. 157 K.p.a.). W konsekwencji tego uchybienia decyzje organów obu instancji są nieważne – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd administracyjny pierwszej instancji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowego wniosku, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to, że zaskarżony wyrok z punktu widzenia legalności nie budzi zastrzeżeń. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.