I OW 38/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Miastem J. w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia oddalić wniosek. UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. (powoływany dalej jako "wnioskodawca") we wniosku z [...] lutego 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 22 § 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Miastem J. i wydanie postanowienia w przedmiocie wskazania Miasta J. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A. S. i P. S. umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta B. wskazał, że małoletnie A. S. i P. S. wraz z matką K. S. są zameldowane na pobyt stały w J. Małoletnie nigdy nie były zameldowane na pobyt czasowy, natomiast ich matka była zameldowana na pobyt czasowy w B. przez 7 miesięcy od [...] września 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. ograniczył władzę rodzicielską matki poprzez nadzór kuratora i zobowiązanie do współpracy z asystentem rodziny. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. udzielił zabezpieczenia przez powierzenie pieczy nad małoletnimi ich babci macierzystej E. S. zamieszkałej w J. poddając opiekę jednocześnie nadzorowi kuratora sądowego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że na początku 2017 r. małoletnie wraz z matką zamieszkiwały w B. Ojciec mał. A. jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, zaś ojciec mał. P. nieznany jest z miejsca pobytu. Sąd wskazał też, że matka małoletnich planuje po raz kolejny zmienić miejsce zamieszkania, co jest sprzeczne z dobrem dzieci. Postanowieniem z [...] października 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. ograniczył K. S. władzę rodzicielską przez umieszczenie jej mał. córek w rodzinie zastępczej u babci macierzystej E. S., pozostawiając nadzór kuratora. W oświadczeniu z [...] października 2019 r. E. S. podała, że małoletnie przebywały wraz z matką biologiczną na terenie B. przed umieszczeniem w pieczy. W piśmie z [...] grudnia 2019 r. OPS w J. zwrócił się do MOPS w B. o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich w rodzinie zastępczej. Do pisma załączono między innymi projety porozumień oraz kserokopie decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] listopada 2018 r. o przyznaniu E. S. świadczenia w wysokości po 694,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci A. S. i P. S. i decyzji z [...] kwietnia 2019 r. o przyznaniu E. S. jako rodzinie zastępczej jednorazowego świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanych dzieci A. S. i P. S. W odpowiedzi z [...] grudnia 2019 r. MOPS w B. odmówiło zawarcia porozumienia wnosząc o udokumentowanie, że Miasto B. stanowiło miejsce zamieszkania małoletnich na dzień [...] października 2018 r. Wnioskodawca uznał, że jeśli chodzi o miejsce zamieszkania dzieci rozstrzygające jest miejsce zamieszkania matki, której wyłącznie przysługiwała władza rodzicielska, nawet jeśli dzieci faktycznie z nią nie zamieszkiwały, lecz przebywały u babci macierzystej na podstawie postanowienia z [...] lutego 2017 r. Ustawa nie precyzuje co dokładnie oznacza miejsce zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, wydaje się jednak że chodzi o miejsce zamieszkania bezpośrednio przed tym zdarzeniem, tj. wydaniem postanowienia sądu, a nie miejsce zamieszkania sprzed ponad roku. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA na gruncie art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, że miejsce zamieszkania ustalane było na okres bezpośrednio poprzedzający wydanie postanowienia umieszczającego w pieczy zastępczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 201/18). Wnioskodawca podkreślił, że w niniejszej sprawie umieszczenie po raz pierwszy w pieczy nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2018 r. i na tę datę należy ustalać miejsce zamieszkania dzieci. Umieszczenie po raz pierwszy w pieczy zastępczej może nastąpić na podstawie orzeczenia końcowego sądu rodzinnego lub też na podstawie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia na czas trwania postępowania, jednakże postanowienie o zabezpieczeniu musi wprost wyrażać, że umieszcza się dziecko w pieczy zastępczej, w rodzinie zastępczej lub w tymczasowej rodzinie zastępczej na czas do prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Powierzenie przez sąd bieżącej pieczy nad dzieckiem ("powierzyć obowiązki wynikające z bieżącej pieczy nad małoletnią") nie stanowi umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Postanowienie z [...] lutego 2017 r. nie jest umieszczeniem w pieczy zastępczej po raz pierwszy. Postanowienie to nie rozstrzyga także miejsca zamieszkania dzieci począwszy od [...] lutego 2017 r. - dzieci przebywając na jego mocy w pieczy u babci macierzystej mają tam jedynie miejsce pobytu, nie można zatem uznać, że po tej dacie zamieszkiwały w J. Wnioskodawca uznał, że oświadczenie rodziny zastępczej z [...] października 2019 r. dotyczy miejsca zamieszkania dzieci przed powierzeniem pieczy, czyli przed dniem [...] lutego 2017 r., jest zatem bez znaczenia dla ustalenia właściwości powiatu. Miarodajne jest ustalenie miejsca zamieszkania matki, a tym samym dzieci, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w październiku 2018 r. Ustalenie tego należy do powiatu domagającego się zawarcia porozumienia, tj. do Miasta J. Z informacji MOPS w B. wynika, że niewątpliwie matka z dziećmi zamieszkiwała na terenie B. w 2016 r. i z początkiem 2017 r. Nie ma natomiast żadnych danych co do miejsca zamieszkania matki w październiku 2018 r. Nie ma danych o jej zameldowaniu na pobyt czasowy w bazie PESEL, K. S. nie odbiera korespondencji pod adresem przy ul. [...]. Nie ma też żadnych dowodów na to, że matka dziewczynek miała swoje centrum życiowe na terenie B. po dniu [...] lutego 2017 r. Matka dzieci po ich umieszczeniu u babci macierzystej mogła wyjechać za granicę lub do innego miasta - jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia miała takie plany, co sąd uznał za działanie na szkodę dzieci. Wnioskodawca wskazał, że art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wprowadza domniemania, że miejscem zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy jest ostatnie znane miejsce zamieszkania. Wprowadza natomiast mechanizm z ust. 2 ustalania właściwości według miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania przed umieszczeniem w pieczy. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie nie da się ustalić miejsca zamieszkania matki, a tym samym dzieci, w okresie przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zatem na mocy art.191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej właściwy do ponoszenia wydatków jest Miasto J. jako powiat miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Miasto J. wniosło o wskazanie Miasta B. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej. W piśmie wskazano, że fakt wydania postanowienia przez Sąd w B. z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] potwierdza pobyt małoletnich oraz jej matki w B. W tym mieście Pani K. S. odbywała staż w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., pracowała w okresie od [...]czerwca 2016 r. do [...] lipca 2016 r., pobierała świadczenia (zasiłek rodzinny przyznany na okres od [...] lipca 2016 r. do [...] października 2016 r., zasiłek pielęgnacyjny przyznany na okres [...] lipca 2016 r. do [...] marca 2017 r., świadczenie wychowawcze 500+ przyznane od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2017 r.; zgodnie z zaświadczeniem z MOPS w B.). Wskazuje to, że matka małoletnich w momencie wydania postanowienia Sądu w B. z [...] lutego 2017 r. na terenie Miasta B. skoncentrowała swoje centrum życiowe. W tamtym okresie posiadała również zameldowanie na pobyt czasowy w B. przez okres 7 miesięcy od [...] września 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. przy ul. [...]. Nie wiązała swojego centrum życiowego z miastem J., a dzieci przebywały u babci jedynie sporadycznie. Organ poinformował ponadto, że Sąd Rejonowy w B. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich w dniu [...] marca 2017 r. zwrócił się do tut. OPS o wydanie opinii w sprawie Pani E. S. - kandydatki na rodzinę zastępczą. Co oznacza, że Sąd w B. prowadził wówczas postępowanie związane z umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. W ocenie Ośrodka Pomocy w J. miejscem zamieszkania Pani K. S. przed umieszczeniem jej córek w pieczy zastępczej było miasto B. Nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego fakt pobytu Pani K. S. w innym miejscu niż miasto B. ani jej oświadczenia o zamiarze stałego pobytu na terenie innego powiatu. Fakt przejęcia opieki przez babcię Panią E. S. i zabranie dzieci do J. na mocy postanowienia Sądu z [...] lutego 2017 r. zwolniło Prezydenta Miasta B. z szukania i umieszczania małoletnich w pieczy zastępczej. Co więcej przyjęcie podobnej praktyki, tj. nieorzekanie o umieszczeniu w rodzinie zastępczej, a jedynie powierzenie pieczy mogłoby stać się zabiegiem do zmiany właściwości powiatu w innych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania wskazującym, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17 i 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OW 10/18). Ponadto, zgodnie z art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne. Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. a i lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Stosownie do art. 191 ust. 1-4 ustawy ustalana jest właściwość powiatów zobowiązanych w ww. sprawach. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Istotą sporu o właściwość jest więc sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości. Co do zasady przekazanie organowi sprawy w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez inny organ jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w inny sposób organ, któremu sprawę przekazano, nie może zakwestionować swojej właściwości w sprawie. Zgodnie z art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, jest obowiązany do poinformowania o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na to dziecko wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie nie doszło do sytuacji, w której Powiat, na terenie którego umieszczono dzieci w pieczy zastępczej poinformował o tym fakcie gminę i powiat obowiązany – zdaniem Miasta J. - do ponoszenia na dzieci wydatków na opiekę i wychowanie, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej, stosownie do art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie jest sporne bowiem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletnich w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2018 r. sygn. akt [...]. Miasto J. poinformowało zaś o tym fakcie Miasto B. w piśmie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Dopiero wówczas powiat zobowiązany miał możliwość zakwestionowania swojej właściwości i wówczas mógł zaistnieć spór o właściwość między powiatami. W niniejszej sprawie zaistniał zatem przypadek, w którym Miasto J. nie ustaliło we wskazanym w art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej terminie właściwości powiatu zobowiązanego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami (art. 191 ust. 1-3). W niniejszej sprawie istotne jest przede wszystkim jednak to, że przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, Miasto J. wydało rozstrzygnięcia w sprawie ponoszenia wydatków związanych z opieką i wychowaniem dzieci, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy, i te wydatki częściowo poniosło. Jak wynika z akt sprawy decyzjami Prezydenta Miasta J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] i nr [...] przyznano E. S. świadczenia w wysokości po 694,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci A. S. i P. S. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od [...] października 2018 r. do odpowiednio [...] sierpnia 2032 r. i [...] grudnia 2033 r. Kolejno decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] przyznano E. S. jako rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanych dzieci A. S. i P. S. w łącznej kwocie 1 200 zł jednorazowo. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby powstał spór o ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A. S. i P. S., skoro decyzje w sprawie zostały już wydane i wydatki te częściowo w rzeczywistości zostały już poniesione przez Miasto J., który uznał wówczas, że jest Powiatem zobowiązanym do ich poniesienia. Podzielić należy poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach o sygn. akt I OW 162/16 z 8 listopada 2016 r. oraz o sygn. akt I OW 139/07 z 11 marca 2008 r., w których Sąd ten przyjął, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepisów art. 191 ust. 1-5 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 191 ust. 12 ustawy wydatki w takiej sytuacji ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Zarówno Miasto B. wnosząc o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i Miasto J. w odpowiedzi na wniosek, przedmiot wskazywanego sporu negatywnego określają ogólnie jako wydatki na opiekę i wychowanie A. S. i P. S., nie precyzują przy tym, czy chodzi o już wydatkowane kwoty, czy kwoty, które zostały określone na mocy decyzji z [...] listopada 2018 r. W tym względzie należy wskazać, że nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ocena, czy umieszczenie po raz pierwszy małoletnich w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2018 r. sygn. akt [...], może być podstawą do odzyskania wydatkowanych kwot. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.