VII SA/Wa 424/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Grzegorz Antas WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019r. Nr [...], którą organ odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S.A składającej się z zespołu urządzeń technicznych oraz masztu kratowego wraz z rusztem stalowym posadowionym na dachu istniejącego budynku oraz wzmocnieniem konstrukcji dachu" na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy al. Z. na dz. ew. [...] z obrębu [...] w W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2018r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej przy al. Z. na dz. ew. [...] z obrębu [...] w W.. Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2019r. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] maja 2018r. Nr [...]. Prezydent [...], postanowieniem z [...] lipca 2019r. Nr [...] na podstawie art. 149 § 2 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.) wznowił postępowanie. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2019r., Nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z [...] maja 2018r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wskazaną wyżej inwestycję. Od ww. decyzji S. C. wniósł odwołanie. W toku postępowania odwoławczego, pismem z [...] października 2019r. Wojewoda [...] wezwał odwołującego do wskazania interesu prawnego - przepisu prawa z którego wywodzi, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2019r. nr [...] powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019r. nr [...]. Przedstawiając swoje stanowisko Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca w art. 28 ust. Prawa budowlanego określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oparto na przesłankach normatywnych, które stanowią wyznacznik tego obszaru. Wojewoda przytoczył art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Dalej organ II instancji wskazał na różnicę między "interesem prawnym" i interesem faktycznym". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że należąca do skarżącego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skutkowałoby posiadaniem statusu strony w postępowaniu w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S.A. składającej się z zespołu urządzeń technicznych oraz masztu kratowego wraz z rusztem stalowym na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. Z. w W.. Na podstawie poczynionych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja nie obejmuje swoim zasięgiem działki skarżącego nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] podkreślił, że przesłanką do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., mogłoby być przekroczenie dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego - 0,1 W/m² w odniesieniu do okolicznych nieruchomości. Wartość ta wynika z tabeli 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Natomiast zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Wykonanie inwestycji powodującej przekroczenie tych wartości w istniejących budynkach mieszkalnych stanowiłoby więc naruszenie prawa. Zgodnie z przedmiotowym projektem budowlanym, pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m² będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi, inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska i warunków zdrowotno-sanitarnych, nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (s. 19 projektu budowlanego). Projekt budowlany nie zawiera wprawdzie sugerowanej przez skarżącego jako niezbędnej ekspertyzy, jednak z przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzenia takiego dokumentu. Organ zaznaczył, że inwestor dopełnił wszystkich obowiązków w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza projekt budowlany. Na str. 123 przedstawione zostały w widoku poziomym osie głównych wiązek promieniowania dla anten sektorowych. Z rysunku wynika, iż wiązki promieniowania z anteny o azymucie 309°, 189° oraz 69° nie przechodzą przez działkę wnioskodawcy, nawet po uwzględnieniu możliwych odchyleń wiązki. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, iż posiada własny indywidualny interes uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Wytwarzanie hałasu, zwiększony ruch samochodowy, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie, drgania czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja została zrealizowana wyłącznie w granicach nieruchomości należącej do inwestora, który ma prawo do korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że powoływany spadek wartości nieruchomości skarżącego nie ma związku z interesem prawnym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują na interes faktyczny, a nie interes prawny. Interes faktyczny mimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a jak i art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2018r. nr [...]. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniósł S.C. zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwą i nierzetelną ocenę materiału dowodowego, oraz rozpatrzenie sprawy w sposób subiektywny zawierający liczne błędy merytoryczne. Zdaniem skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę obowiązujących przepisów prawa budowlanego, kodeksu cywilnego. Spowodowało to rażące naruszenie interesu osób trzecich, sąsiadujących ze szkodliwą społecznie inwestycją w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej o bardzo dużej mocy nadawczej na dachu budynku, zlokalizowanej w sąsiedztwie istniejącej już wcześniej podobnej stacji na dachu budynku przy ul. Al. Z.. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono interferencji fal elektromagnetycznych i akustycznych, których wartości z prawdopodobieństwem bliskim pewności znacznie przekraczają dopuszczalne normy, powodując zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców nieruchomości przy ul. G. bezpośrednio sąsiadujących z powołaną wyżej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ) zwanej dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą. Badają legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu było to, czy skarżącemu (domagającemu się wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy Al. Z. w W.) przysługuje przymiot strony. Kwestionowana inwestycja zaprojektowana została na działce nr ew. [...], a skarżący jest użytkownikiem działki nr [...], która sąsiaduje z terenem inwestycji, ale zdaniem organów obu instancji – obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Przypomnienia wymaga, że do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ może przystąpić po ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Gdy brak jest badanej przesłanki wznowienia, to chociażby organ dostrzegł wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, że reguły procesowe rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w niniejszej sprawie zachowane (prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie przyjmując, że wnioskodawca zachował termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku może mieć miejsce po jego wznowieniu), a poczynione ustalenia uzasadniały zastosowanie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację miały bowiem organy, że w sprawie nie wystąpiła przyczyna wznowienia podniesiona we wniosku inicjującym to postępowanie. W zakresie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, Sąd zauważa, że istotne było wyjaśnienie, czy skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2018r., Nr [...]. W postępowaniu zakończonym tą decyzją skarżący niewątpliwie udziału nie brał. Dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie wymagało, jak słusznie przyjęły organy, uwzględnienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach o pozwolenie na budowę (a także, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W myśl ww. przepisów, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, na których koncentrowały się organy, przepisy dotyczące ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. W tym kontekście należało przeprowadzić postępowanie i wyjaśnić, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uwzględniono w tym zakresie charakter inwestycji - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z zespołu urządzeń technicznych oraz masztu kratowego wraz z rusztem stalowym, posadowionym na dachu budynku wielorodzinnego czterokondygnacyjnego o wysokości 17 m oraz jej relacja względem działki skarżącego. Skarżący jest bowiem właścicielem sąsiedniego jednopiętrowego budynku w zabudowie bliźniaczej. Przeprowadzona przez organy w toku postępowania wznowieniowego analiza projektu budowlanego doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, tak w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy przytoczyły adekwatną argumentację wynikającą z danych zawartych w projekcie budowlanym. Jak wynikało z projektu budowlanego pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m² będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi. Inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska i warunków zdrowotno-sanitarnych. Z rysunku zwartego w dokumencie "kwalifikacja przedsięwzięcia" wynikało, że wiązki promieniowania z anteny o azymucie 309°, 189° oraz 69° nie przechodzą przez działkę wnioskodawcy, nawet po uwzględnieniu możliwych odchyleń wiązki. Powoduje to, że obszar oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wynikający z przepisu prawa materialnego (§ 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) ogranicza się do działki inwestora. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu. Podkreślenia wymaga, że właściciele podobnych do skarżącego nieruchomości położnych także przy ulicy G., nad którymi przechodziły osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, zostali uznani za strony postępowania o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, organy zasadnie stwierdziły, że brak jest przepisu prawa, w związku z którym należałoby przyjąć, że nieruchomość skarżącego (zabudowana działka nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Sam fakt, że skarżący sąsiaduje z nieruchomością zabudowaną budynkiem wielorodzinnym na dachu którego zamontowano stację bazową telefonii komórkowej, oraz subiektywne odczucie, że powinien brać udział w postępowaniu, nie jest wystraczające do uznania za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. O interesie prawnym właściciela nieruchomości nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz to, że jedna z nich – na podstawie przepisu prawa materialnego - znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego - w tym ewentualnej nadbudowy. Skarżący również ich nie skonkretyzował. Poza ogólnym powołaniem naruszenia przepisów prawa budowlanego i cywilnego oraz podnoszeniem, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na sąsiednie nieruchomości lub będzie powodowała bliżej nieokreślone uciążliwości - nie wykazał naruszenia przepisów. Argumentacja skarżącego świadczy o subiektywnym jego przekonaniu, że posiada przymiot strony, ale nie została poparta odniesieniami do rozwiązań projektu budowlanego czy normami techniczo-budowlanymi. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, które są związane z konkretnym przepisem prawa dają jej właścicielowi prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podnoszone w skardze odziaływania faktyczne, nie można utożsamić z odziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń w zagospodarowaniu. Skoro inwestycja nie powoduje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych i dopuszczalnych mocy promieniowania elektromagnetycznego, to powoływane dolegliwości inwestycji dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych. Tylko podmiot, który doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r sygn. akt II OSK 12/08; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10). W związku z tym organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że w realiach sprawy skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji, gdyż nieruchomość, której jest właścicielem nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, nie przysługiwał mu przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy przeanalizowały projekt budowlany oraz dołączoną do niego dokumentację, dając odzwierciedlenie tej analizy w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach. Fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie oznacza, że zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Wszystko to skutkowało stwierdzeniem braku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji zasadnie orzeczono o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.