OSK 40/04

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004r. marca 2004r. tkowskana rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 10 lipca 2003r. sygn. akt SA/Bk 480/03 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z 10 lipca 2003r. sygn. akt SA/Bk 480/03 oddalił skargę T. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz skarżącej wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją, której dotyczy powyższy wyrok Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą zwrotu T. S. nieruchomości położonej we wsi M. P. oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 3,918 ha, która aktem notarialnym z 10 grudnia 1963r. Nr Rep. [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r.) od W. W. Z aktu notarialnego nie wynika wprawdzie na jaki cel nieruchomość została nabyta jednak w orzeczeniach o wywłaszczeniu gruntów w celu pozyskania całego kompleksu, w którym położona jest omawiana nieruchomość, cel wywłaszczenia określono jako "racjonalne wykorzystanie gruntu jako terenu bagiennego poprzez odpowiednie zagospodarowanie melioracyjne". Pozyskane na własność Państwa grunty w trybie różnych przepisów – grunty wywłaszczone, wykupione aktami notarialnymi (tak jak działka Nr [...]) po przeprowadzeniu melioracji i zagospodarowaniu pomelioracyjnym przekształcono z terenu bagiennego na użytki zielone (łąki i pastwiska). Po zakończeniu postępowania scaleniowo-wymiennego grunty przekazano w zarząd dla Kombinatu PGR "W." w G. W. gm. R., który funkcjonował do jego likwidacji zgodnie z zarządzeniem Wojewody Ł. Nr [...] z [...] Grunty zostały przekazane jako nieruchomości Skarbu Państwa do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Filia w S., która do obecnej chwili nimi zarządza. Wykupiona działka Nr [...] w całości położona jest na terenie obrębu G. W. i wchodzi w skład działek oznaczonych numerami [...], Sygn. akt OSK 40/04 [...]. O zwrot tej działki wystąpiła T. S., która wykazała, że jest spadkobiercą W. W. Organ podniósł, że sprawa zwrotu nieruchomości była już rozpatrywana pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127). Wniosek zainteresowanej został załatwiony odmownie. Wojewoda Ł. utrzymując decyzją z [...] niekorzystną dla wnioskodawczyni decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] stwierdził, że cel nabycia nieruchomości został zrealizowany i stąd brak jest podstaw do orzekania o zwrocie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku postanowieniem z 18 października 1995r. sygn. akt SA/Bk 563/94 odrzucił skargę T. S. na decyzję Wojewody Ł. z [...], o której wyżej mowa. T. S. złożyła ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości do Starosty Z. Wniosek ten podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543). Podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy w oparciu o tę ustawę jest jej art. 136 ust. 3 w związku z art. 137. Ustawa w art. 216 stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast art. 137 ust. 1 ustawy stanowi o tym, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną. Ma to miejsce wówczas gdy pomimo upływu 7 lat od daty wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nie zrealizowano celu, na jaki nieruchomość wywłaszczono. W tej sprawie nieruchomość została nabyta na cele racjonalnego wykorzystania gruntu tego jako bagiennego poprzez odpowiednie zagospodarowanie melioracyjne. Nie ulega zdaniem Wojewody wątpliwości, że zakładana inwestycja została zrealizowana, a teren bagienny stał się użytkiem zielonym, a zatem nie jest spełniona pozytywna przesłanka zwrotu omawianej nieruchomości. Wywłaszczenie terenów bagiennych na rzecz Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w Z. nastąpiło w celu, Sygn. akt OSK 40/04 aby jednostka ta jako inwestor przeprowadziła meliorację i zagospodarowanie powstałych w ten sposób użytków zielonych, jednakże rolnicze wykorzystanie gruntów rolnych mogło być wykonywane nie przez jednostkę administracyjną, lecz jednostkę rolniczą. Utworzone użytki rolne zostały przekazane w zarząd Kombinatu PGR "W.". Przekazanie takie nie oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została nabyta. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej na decyzję Wojewody Podlaskiego T. S. zarzucała, że akt notarialny wykupu gruntów został zawarty pod przymusem. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość była terenem bagiennym, jak również organ nie ustalił w jakim czasie doszło do ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał ani daty ewentualnej melioracji, ani datę utworzenia PGR-u, a co najistotniejsze brak jest daty przekazania wywłaszczonego gruntu na rzecz PGR-u. Stąd według skarżącej w niniejszej sprawie o realizacji celu wywłaszczenia można mówić w sytuacji kiedy w okresie 7 lat od dnia podpisania umowy tj. od 10 grudnia 1963 łącznie spełnione zostały następujące przesłanki: 1) podjęto realizację urządzeń melioracyjnych, 2) grunty zostały przekazane na rzecz PGR-u, 3) PGR zaczął użytkować grunty na cele rolnicze. Takich ustaleń organ nie dokonał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podał, że grunty na obszarze "B." objęte postępowaniem wywłaszczeniowym zostały w przeważającej części wywłaszczone w formie decyzji administracyjnej, zaś w części nabyte w formie aktów notarialnych. Wykupiona nieruchomość (działka Nr [...]) stanowiła w części łąkę oraz nieużytek. Tereny objęte wywłaszczeniem są glebami bagiennymi w dolinie rzeki N. Nadmierne zawilgocenie tych gleb wymagało w celu wykorzystania ich do produkcji rolnej, przeprowadzenia odpowiedniego zagospodarowania melioracyjnego. Prace melioracyjne na terenie obiektu "B." przeprowadzono na przełomie lat 1965-1970 co wynika z dokumentów. Minister Rolnictwa decyzją z [...] Nr [...] zatwierdził wniosek Prezydium WRN w B. o wywłaszczeniu nieruchomości rolnych wsi G. W. o pow. 566 ha, które stanowiły bazę projektowanego Sygn. akt OSK 40/04 państwowego gospodarstwa łąkowego. Wywłaszczone nieruchomości rolne z przeznaczeniem użytkowania przez PGR Kombinat Łąkarski "W." w G.W., zostały przekazane na rzecz powyższego przedsiębiorstwa decyzją Prezydium PRN w Z. Nr [...] z [...] oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z 22 listopada 1968r. W celu utworzenia jednego kompleksu łąk stanowiących własność Skarbu Państwa, podlegającego zagospodarowaniu przez Kombinat PGR "W." w G. W. przeprowadzono wymianę gruntów w 1968r. Po przeprowadzeniu melioracji i dokonaniu wymiany grunty, będące własnością Skarbu Państwa na terenie wsi M. P., zostały przekazane na rzecz Kombinatu Łąkarskiego "W." w G. W. decyzją Prezydium WRN w B. z [...] Nr [...] oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z 9 grudnia 1969r. Z dowodów tych wynika, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności skargi T. S. Zdaniem Sądu zgodnie z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymaga stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. W niniejszej sprawie nieruchomość została nabyta na rzecz Państwa celem racjonalnego wykorzystania gruntów bagiennych poprzez odpowiednie zagospodarowanie melioracyjne. Nieruchomość nie była bagnem, lecz terenem bagiennym - nieużytkiem położonym na terenie obiektu "B.". Nie ulega według Sądu wątpliwości, że zakładana inwestycja została zrealizowana a teren bagienny stał się użytkiem zielonym (łąką lub pastwiskiem), a zatem nie została spełniona przesłanka do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Podnoszone w skardze zarzuty, że prace wywłaszczeniowe i melioracyjne były prowadzone z myślą o utworzeniu na tych gruntach państwowego gospodarstwa rolnego nie zmieniają powyższej oceny. Wywłaszczenie terenów bagiennych na rzecz Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w Z. następowało w tym Sygn. akt OSK 40/04 celu, aby jednostka ta – jako inwestor – przeprowadziła meliorację i zagospodarowanie powstałych w ten sposób użytków zielonych, jednakże rolnicze wykorzystanie gruntów mogło być wykonywane nie przez jednostkę administracyjną, jaką był wydział rolnictwa, lecz przez jednostki rolnicze dlatego też utworzone użytki rolne zostały przekazane w zarząd Kombinatu PGR "W.". Przekazanie takie nie oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia, albowiem celem tym było przekształcenie terenu bagiennego w użytek zielony. W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1995r. ( III AZP 3/95) zajęto stanowisko, iż "Nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( jedn. tekst Dz. U z 1952r. Nr 4, poz. 31) nie podlegała zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami .... , jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy została zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a następnie przekazana innej państwowej jednostce organizacyjnej". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją analogiczną. Nieruchomość została nabyta na rzecz Państwa, z tym, że jednostka organizacyjna, na rzecz której wywłaszczenie nastąpiło, zagospodarowała nieruchomość zgodnie z celem wywłaszczenia i przekazała w zarząd państwowemu gospodarstwu rolnemu. Akt notarialny nabycia gruntu zawarty został 10 grudnia 1963r. natomiast przekazanie gruntów – po przeprowadzeniu melioracji i dokonaniu wymiany – na rzecz Kombinatu Łąkarskiego "W." nastąpiło decyzją Prezydium WRN w Białymstoku z [...], a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 7 lat, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził Sąd też, że brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie oznacza, iż nie może być podważony sam akt wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik T. S. skarżącej w sprawie, w której Sygn. akt OSK 40/04 zapadł powyższy wyrok adwokat J. B. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości wnoszący skargę kasacyjną zarzucał mu błędną wykładnię art. 137 ust. 1 i art. 242 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez przyjęcie, że do oceny uprawnień wnioskodawczyni nie ma zastosowania art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych wyżej przepisów przy zastosowaniu zasady respektowania praw nabytych prowadzi do wniosku, że ocena uprawnień skarżącej powinna być dokonana w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tych względów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę T. S. uzasadniając to tym, że od czasu zawarcia umowy w 1963r. do czasu przekazania gruntu PGR "W." w 1969r. nie opłynął okres 7 lat wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z takim rozumowaniem nie można się pogodzić. Wprawdzie z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wobec braku przepisów przejściowych – wynika bezpośrednie działanie ustawy, ale przy uwzględnieniu ochrony praw nabytych pod rządami poprzedniej ustawy (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka Zielona Góra 2000r. tom II str. 408). Do likwidacji PGR "W." doszło w 1993r., a więc pod rządami ustawy z 1985r. W 1993r. powstało zatem po stronie skarżącej uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 69 ust. 1 ustawy z 1985r. ). Wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. uprawnienia tego nie niweczy. Dokonanie melioracji nie było celem wywłaszczenia. Rzeczywistym celem wywłaszczenia było bowiem w tym przypadku utworzenie PGR "W.". Zatem dokonanie melioracji nie jest wykorzystaniem gruntu na cel przewidziany w wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej złożonej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z 10 lipca 2003r. T. S. zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie Sygn. akt OSK 40/04 przepisów art. 137 ust. 1 i art. 242 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm. ) przez błędną ich wykładnię. Uważała bowiem, że uprawnienia do zwrotu nabytej przez Skarb Państwa od jej ojca W. W. aktem notarialnym z 10 grudnia 1963r. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) nieruchomości położonej we wsi M. P. oznaczonej w ewidencji jako działka Nr [...] – nabyła pod rządami art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1958r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i winny być one brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przez organy administracji publicznej jej wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepisy obowiązującej w trakcie rozstrzygania sprawy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to należy uznać za błędne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w której zapadł wyrok objęty skarga kasacyjną wynika, że T. S. dwukrotnie występowała do właściwych rzeczowo i miejscowo organów administracyjnych o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Pierwszy wniosek złożyła ona w marcu 1993r. Odpowiedzią na ten wniosek była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] Nr [...] odmawiająca zwrotu omawianej nieruchomości na rzecz zainteresowanej z uwagi na nie spełnienie przesłanek z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości warunkujących zwrot wywłaszczonej ( nabytej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r.) nieruchomości ponieważ cel na jaki nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od W. W. został na niej zrealizowany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ł. z [...] Nr [...]. Skargę złożoną na powyższą decyzję Wojewody Ł. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku odrzucił postanowieniem z 18 października 1995r. sygn. akt SA/Bk 563/94. Oznacza to, że w obrocie prawnym Sygn. akt OSK 40/04 funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca, że nie ma podstaw do zwrotu na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną omawianej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem błędne jest przeświadczenie T. S., jakiemu dała wyraz w skardze kasacyjnej, że nabyła prawo do otrzymania zwrotu tej nieruchomości pod rządami wzmiankowanego przepisu art. 69 ust. 1. Z drugim wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła T. S. do Urzędu Rejonowego w Z. w listopadzie 1997r. To żądanie wnioskodawczyni zostało rozpoznane przez organ administracyjny już po wejściu w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. (po 1 stycznia 1998r.) o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie – jak w tym przypadku – prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zatem oceny czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości należało w tej sprawie dokonać stosując przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 w/w ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 137 zawiera określenie przesłanek normatywnych zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie dokonanych przez organy administracyjne ustaleń czy w stosunku do spornej nieruchomości spełnione zostały przesłanki zbędności jej na cel wywłaszczenia wymienione w powołanym art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku podzielił pogląd organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie – a to Starosty Z. i Wojewody P. - , że z uwagi na zrealizowanie celu na jaki w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. została nabyta nieruchomość, o zwrot której ubiega się T. S. nie można jej uznać za zbędną na cel nabycia ( wywłaszczenia) w rozumieniu art. 137 cyt. ustawy. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. T. S. nie kwestionuje w skardze kasacyjnej faktu wykonania robót melioracyjnych na wykupionych od jej ojca Sygn. akt OSK 40/04 gruntach ( a celem wywłaszczenia – nabycia m. in. gruntów W. W. było "racjonalne wykorzystanie terenu bagiennego poprzez odpowiednie zagospodarowanie melioracyjne"), ale podnosi w niej, że to nie konieczność wykonania prac melioracyjnych, w tym i na gruntach jej ojca była celem wywłaszczenia lecz utworzenie na tych gruntach PGR "W.". Ta okoliczność nie może być jednak przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości ponieważ odnosi się nie do przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale do samego wywłaszczenia – nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, którego zasadność w tym postępowaniu nie podlega ocenie. Powyższe wykazuje, że skarga kasacyjna T. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny skargę tą oddalił.