II SA/Wa 941/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury kombatanckiej w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1858, dalej: "ustawa o kombatantach"), odmawiającą przyznania emerytury kombatanckiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy o kombatantach, kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury i renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Wyjaśnił następnie, że nie stwierdzono istnienia jednej z przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Z posiadanej dokumentacji wynika, że dochód dwuosobowej rodziny Skarżącego stanowi emerytura żony w wysokości 1721,59 zł, wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 3660,64 zł (średnia z 3 ostatnich miesięcy) oraz jego świadczenie w postaci dodatku kombatanckiego wraz z dodatkami w wysokości 487,49 zł. Dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości 2934,86 zł nie pozwala stwierdzić, że Skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie kombatanckiej. Posiadane przez Skarżącego środki utrzymania ocenił na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto i wskazał, że jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych Skarżącego, to trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Zdaniem organu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 16 ustawy kombatanckiej przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Organ wskazał, że okoliczność podniesiona przez Skarżącego, iż pozostaje w rozdzielności majątkowej małżeńskiej i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną nie zwalnia małżonków z obowiązków wynikających z założenia rodziny, tj. pomocy w zaspokajaniu potrzeb rodziny, polegającej na osobistych staraniach i pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. W., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów. Skarżący zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż Skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy takie okoliczności zachodzą, albowiem Organ bezzasadnie uwzględnił w dochodzie Skarżącego również dochody jego małżonki, z którą Skarżący pozostaje w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej oraz nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, lecz z którą wspólnie zamieszkuje, a sam fakt, iż małżonka jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb rodziny, którą wspólnie założyli nie oznacza automatycznie, że Skarżący takie środki posiada, ani że jego potrzeby są tożsame z potrzebami rodziny; 2. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez uznanie, iż Skarżący osiąga dochód na osobę, w wysokości 2.934,86 zł brutto i jest wyższy od najniższej emerytury, podczas gdy doliczono do dochodu Skarżącego również dochód jego małżonki, z którą pozostaje w rozdzielności majątkowej małżeńskiej (na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej) oraz z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, a jedynie wspólnie z nią zamieszkuje. W ocenie Skarżącego takie działanie było całkowicie nieuzasadnione, albowiem nie ma on żadnych praw do środków finansowych małżonki, a dodatkowo obowiązek zaspokajania potrzeb rodziny spoczywa również na Skarżącym, który z braku środków nie jest w stanie go spełnić; 3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak prawidłowej weryfikacji, czy Skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania, 4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść Skarżącego niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego jego środków utrzymania. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że organ bezpodstawnie uwzględnił w dochodach Skarżącego również dochody małżonki. Wskazał, że na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej z [...] października 2010 r. pozostaje w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej oraz nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoją małżonką, ale z nią mieszka. Nie prowadzi takiego wspólnego gospodarstwa z żoną, a pomimo ustawowego obowiązku zaspokajania potrzeb rodziny, małżonka Skarżącego nie jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb samego Skarżącego, ani on nie jest uprawniony do wystąpienia z roszczeniem o ich zaspokajanie. Podkreślił, że gdyby nie małżonka, Skarżący pozostawałby zapewne bezdomnym wskutek braku środków do zapewnienia sobie odpowiedniego miejsca zamieszkania. Skarżący podkreślił, że wśród niezaspokojonych podstawowych potrzeb Skarżącego pozostają jego potrzeby kulturalne, rekreacyjno-sportowe oraz związane z zainteresowaniami, których nie jest w stanie zaspokoić. Aktualnie zatem Skarżący nie ma środków niezbędnych do życia, osiągnął wiek 60 lat, nie posiada prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, a nadto nie ma niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.329). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1858 ze zm.), który stanowi, iż kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: (1) emerytura, jeżeli osiągnęli wiek: 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna, (2) renta z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli zostali uznani za niezdolnych do pracy. Ponadto, stosownie do art. 16 ust. 3 i 6 ww. ustawy, świadczenia te są przyznawane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednio w wysokości najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ww. ustawy, do ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16 oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobnie jak świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, emerytura lub renta przyznana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach, jest objęta regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia typu ubezpieczeniowego przez kombatantów i inne osoby uprawnione, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 24 ust. 1 ustawy o kombatantach), zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego posługuje się sformułowaniem, iż emerytura lub renta z tytułu niezdolności do pracy "może być przyznana w drodze wyjątku" przez Prezesa Zakładu, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w tym trybie. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia temu organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w zakresie przyznawania ww. świadczeń, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w art. 16 ust. 1 ww. ustawy, natomiast z drugiej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o kombatantach, odsyłającego do ustawy o emeryturach i rentach z FUS, która w art. 124 stanowi, iż w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach, jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien również w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić stosowanie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jak również w sposób prawidłowy zastosował wskazane powyżej reguły postępowania administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, że Skarżący nie spełnia - określonej w ww. przepisie - przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o kombatantach, jak też w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, do której w sprawach nieuregulowanych odsyła. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organem, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślić przy tym należy, iż chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Odniesienie takie jak wyżej stanowi więc obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Powyższe stanowisko zbieżne jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle obowiązującej w dacie orzekania wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1325/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), której wysokość w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie wynosiła 844,45 zł brutto (por. Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2014 r., M.P. z 2014 r., poz. 165). Orzeczenia te wprawdzie zapadły na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednak ze względu na analogiczne brzmienie przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), której zadaniem - w myśl art. 3 - jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy ww. ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (§ 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). Ponieważ w niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy Skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swą żoną, czy też jest osobą samotnie gospodarującą, należało nadto odnieść się do pojęcia "wspólnego gospodarowania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż wspólne gospodarowanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, a nawet niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, OSNP 1996/16//240). Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez dostarczanie środków ekonomicznych, wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy i w takim wypadku wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12, 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2287/12, 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1247/16; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wskazuje się jednocześnie, że wspólne gospodarowanie to nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego. Pojęcie "wspólnego gospodarowania" obejmuje czynności dnia codziennego prowadzone wspólnie lub wprawdzie rozłącznie, ale z wzajemnym świadczeniem względem siebie korzyści, przysług, przy podziale ról, co i która osoba czyni wedle swoich możliwości. Generalnie chodzi o partycypowanie w powinnościach i korzyściach związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem, utrzymywanie więzi, wzajemnych relacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 936/21 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 355/22, dostępne jak wyżej). Akceptując powyższe rozważania prezentowane w orzecznictwie sądowym i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy, Sąd przyjął za prawidłową ocenę organów, że w rozumieniu przepisów ustawy Skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz osobą prowadząca wspólne gospodarstwo domowe ze swą żoną. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, iż zawarcie przez Skarżącego w dniu [...] października 2010 r., w formie aktu notarialnego, umowy majątkowej małżeńskiej i pozostawanie w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej stoi na przeszkodzie uznaniu, iż Skarżący prowadzi ze swą żoną wspólne gospodarstwo domowe. Przeciwko przyjęciu, że Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, przemawia to, że wspólnie z żoną zamieszkuje, a żona zapewnia mu utrzymanie i miejsce zamieszkania. Jak wyjaśnia Skarżący, gdyby nie małżonka pozostawałby zapewne bezdomnym w skutek "braku środków do zapewnienia sobie odpowiedniego miejsca zamieszkania". Niewątpliwie Skarżący pozostaje też na niemal całkowitym utrzymaniu swej żony (dochód Skarżącego to jedynie dodatek kombatancki wraz z dodatkami w wysokości 487,79 zł). Wskazane okoliczności faktyczne przemawiają zatem za przyjęciem, iż Skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą. Wobec powyższego Prezes ZUS trafnie zaliczył do dochodu dwuosobowej rodziny Skarżącego emeryturę żony w kwocie 1721,59 zł miesięcznie i wynagrodzenie żony z tytułu zatrudnienia w wysokości 3660,64 zł (średnia z ostatnich 3 miesięcy), a także ww. dodatek kombatancki Skarżącego w wysokości 487,49 zł. Dochód przypadający na jednego członka rodziny Skarżącego wynosi zatem 2934,86 zł i nie pozwala stwierdzić, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł ja w sentencji.