II SA/Wa 1450/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. C. i D. C. na pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie postępowania rekrutacyjnego do oddziału przedszkolnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym J. C. i D. C. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE J. C. i D. C. (dalej "Skarżący",) pismem z 20 lipca 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. z dnia [...] czerwca 2022 r., utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej o odmowie przyjęcia dziecka – L.C. - do Oddziału Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. Z przekazanych przez organ akt sprawy wynikało, że L.C. – została umieszczona na liście kandydatów niezakwalifikowanych do przyjęcia do Oddziału Przedszkolnego na rok szkolny 2022-23. Ww. lista kandydatów niezakwalifikowanych została umieszczona w widocznym miejscu w siedzibie placówki oświatowej. Pismem z 24 maja 2022 r. Skarżący zwrócili się do Komisji Rekrutacyjnej Oddziału Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia dziecka do "przedszkola". Ponadto w uzupełnieniu powyższego pismem z 25 maja 0222 r. Skarżący wnieśli o szczegółowy opis okoliczności wraz z udzieleniem odpowiedzi na zadane w piśmie pytania. W odpowiedzi na powyższe pisma, Komisja Rekrutacyjna – pismem z [...] maja 2022 r. – wskazała, że do publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej przyjmuje się kandydata jeżeli został zakwalifikowany w wyniku postępowania rekrutacyjnego oraz złożył wymagane dokumenty (art. 158 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe) (Dz. U. z 2022 r. poz. 655 ze zm., dalej "Prawo Oświatowe"). Tymczasem rekrutacja dziecka została zakończona na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe. Wobec czego Komisja Rekrutacyjna uznała, że nie jest zobligowana do sporządzenia uzasadnienia. Pismem z [...] czerwca 2022 r. Skarżący złożyli "odwołanie" od powyższego "rozstrzygnięcia" Komisji Rekrutacyjnej. Wskazali na poczynione ich zdaniem nieprawidłowości w postępowaniu Komisji Rekrutacyjnej, a także oświadczyli, że organ naruszył art. 131 ust. 7 ustawy Prawo Oświatowe. W odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2022 r. – będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie – Dyrektor Szkoły – p.o. Dyrektora Szkoły – wskazał, że procedura odwoławcza ma zastosowanie w momencie nieprzyjęcia dziecka do oddziału przedszkolnego, zaś rekrutacja dziecka została zakończona na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe, tj. na etapie niezakwalifikowania do dalszego postępowania rekrutacyjnego. Dyrektor wskazał, że zgodnie z art., 131 ust. 7 ustawy Prawo Oświatowe - "Kandydaci zamieszkali poza obszarem danej gminy mogą być przyjęci do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej", a zatem przyjęcie dziecka spoza obwodu nie jest obligatoryjne. W wymienionej na wstępie skardze z 20 lipca 2022 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazali, że ubiegali się od kilku miesięcy o przyjęcie dziecka do Oddziału Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. na rok szkolny 2022/2023. We wskazanych przez organ terminach złożyli stosowne dokumenty. Ostatecznie dziecko nie zostało przejęte do w/w oddziału. Wskazali, że nie byli mieszkańcami Gminy G. w momencie brania udziału w rekrutacji. Dalej podnieśli, że zarówno Komisja Rekrutacyjna, jak i Dyrektor Szkoły uchylają się od stwierdzenia, że dziecko zostało nieprzyjęte do oddziału i uporczywie nadają mu status "niezakwalifikowane". Podnieśli, że nich jako rodziców - istotna jest faktyczna okoliczność, że dziecko nie zostało przyjęte do przedszkola. Wskazali nie, że niezakwalifikowanie jest jedynie technicznym sformułowaniem odzwierciedlającym potencjalne możliwości kandydata na określonym etapie rekrutacji. Ich zdaniem organ nie może zakończyć postępowania na etapie niezakwalifikowania, bowiem "nie o to chodzi w rekrutacji". Uznali, że organ celowo pozbawił ich ścieżki odwoławczej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Szkoły wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że odrębnie przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego dla kandydatów zamieszkałych na ternie gminy, a dopiero po jego zakończeniu ewentualnie przeprowadza się odrębną rekrutację dla kandydatów mieszkających poza obszarem danej gminy. O ewentualnym przyjęciu dziecka do oddziału przedszkolnego w/w placówki na rok szkolny 2022/2023 mógł zdecydować właściwy organ, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego dla kandydatów zamieszkujących na terenie gminy nadal dysponowałby miejscami w tym oddziale przedszkolnym. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z treścią art. 158 § 3 ustawy Prawo Oświatowe czym innym jest "niezakwalifikowanie" oraz "nieprzyjęcie" – są to odmienne rozstrzygnięcia, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Wskazał, że rozstrzygnięcie w kwestii zakwalifikowania, bądź nie, zapada w toku postępowania rekrutacyjnego i jest niezaskarżalne - nie przybiera formy aktu administracyjnego. Nie przysługuje również przy takim rozstrzygnięciu uprawnienie do wystąpienia do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia. Dopiero rozstrzygnięcie w kwestii przyjęcia kandydata do przedszkola kończy postępowanie rekrutacyjne i dopiero od niego służy odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg i sprzeciwów na akty, czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania określone w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 § 1 - § 2 p.p.s.a. i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności bada, czy jest dopuszczalna. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W sprawie bowiem brak jest przymiotu sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Wątpliwości Sądu nie budzi, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem wyrażonym w szeregu orzeczeń, aby wydać decyzję administracyjną musi istnieć stosowna norma prawna – przepis prawa materialnego określający zarówno dziedzinę, formę i treść działania organu, a także w jakim wypadku to działanie ma zostać podjęte. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ocena zakresu dopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto istotne znaczenie mają także unormowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 in principio k.p.a., bowiem w świetle wynikających z tych przepisów zasad legalizmu oraz praworządności nie może być mowy – na poziomie całego sytemu prawnego – o jakimkolwiek generalnym domniemaniu załatwiania spraw przez organy administracji publicznej na drodze ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 107). Aby zatem wydać decyzję administracyjną, organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, pubL: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – art. 131 ust. 1. Z kolei będący przedmiotem sporu art. 158 ww. ustawy określa procedurę rekrutacji kandydatów m.in. do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Mając powyższe na uwadze, a także dokonując wykładni art. 158 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe należy wskazać, że ustawodawca przewidział w nim dwie oddzielne procedury rekrutacji, będące jej etapami. Nie mają przy tym racji skarżący, we wniesionej skardze, że pojęcie dziecka "niezakwalifikowanego" stanowi jedynie pojęcie techniczne. Z konstrukcji przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca rozdziela obie te procedury. Jak stanowi bowiem art. 158 Prawa Oświatowego w ust. 1 – "wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola (...)". Z kolei w ust. 3 wskazano, iż – "Komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego publicznego przedszkola (...). Lista zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc." Ustawodawca w ust. 6 tego przepisu uregulował natomiast procedurę odwoławczą wskazując, że – "w terminie 3 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola (...)". Z założenia racjonalny ustawodawca w tym samym akcie normatywnym nie nadaje tym samym desygnatom pojęcia odmiennych nazw. Skoro zatem dokonał on wyróżnienia sytuacji dzieci "niezakwalifikowanych" oraz dzieci "nieprzyjętych", to należy uznać, że są to dwie odrębne sytuacje. W treści art. 158 ustawy Prawo Oświatowe wyraża się zamysł ustawodawcy wprowadzenia władczych form rozstrzygania przez Dyrektora placówki oświatowej – i do tego zaskarżalnych do sądu administracyjnego (co wyraźnie stwierdzono w art. 158 ust. 9 P.o.) – tylko w zakresie odmowy przyjęcia do m.in. publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Możliwości wniesienia środków zaskarżenia nie przewidziano natomiast względem wyników procedur rekrutacyjnych o zakończonych umieszczeniem dziecka na liście kandydatów niezakwalifikowanych od przyjęcia. Stąd też w przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że wszystkie pisma kierowane do Skarżących – także to będące przedmiotem skargi - należy uznać za pisma informacyjne, które nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawie nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie na podstawie art. 158 ustawy Prawo Oświatowe, bowiem – co wynika z okoliczności sprawy – dziecko nie zostało zakwalifikowane do danej publicznej placówki oświatowej, a zatem nie mogło przejść przez dalsze etapy procedury, expresis verbis wskazane w treści tego przepisu, kończące się wydaniem aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z [...] czerwca 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, brak jest bowiem przepisu prawa uprawniającego go do wydania decyzji w przypadku "niezakwalifikowania dziecka" do publicznej placówki oświatowej – w szczególności takiej normy kompetencyjnej nie zawiera art. 158 ustawy Prawo oświatowe regulujący w sposób wyczerpujący problematykę postępowania rekrutacyjnego oraz określający formy jego zakończenia, a także dopuszczalne formy wydawania w nim aktów normatywnych podlegających procedurze odwoławczej oraz finalnie kognicji sądów administracyjnych. Stąd też zasadnym było stwierdzenie, że pismo z [...] czerwca 2022 r. nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi. Skarga na pismo informacyjne jest bowiem niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd podziela zarazem stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę przez organ w tym zakresie. Przedmiotowy wniosek z 24 maja 2022 r. o sporządzenie uzasadnienia "rozstrzygnięcia" odmawiającego przyjęcia dziecka do Oddziału Przedszkolnego - w ocenie Sądu nie inicjował nowej sprawy administracyjnej, która powinna zakończyć się wydaniem przez Dyrektora konkretnego rozstrzygnięcia. Brak było bowiem podstaw prawnych do jego złożenia. Brak więc w niniejszej sprawie konstytutywnego elementy stosunku administracyjnoprawnego - elementu przedmiotowego. Wobec odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, Sąd nie odnosi się szczegółowo do zarzutów w niej zawartych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.