I OW 177/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., wnioskiem z 8 lipca 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 30 kwietnia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w W. wniosek J.C. zgłoszony telefonicznie w dniu 31 marca 2020 r. oraz wniosek pisemny z 14 kwietnia 2020 r. o przyznanie zasiłku stałego. Nadesłano również przeprowadzony z wnioskodawcą wywiad środowiskowy oraz ocenę sytuacji z 17 kwietnia 2020 r. sporządzoną przez pracownika socjalnego. Z dokumentów tych wynika, że J. C. nie ma stałego miejsca zamieszkania w P., gdzie przebywa czasowo, natomiast zameldowany jest w W.. Organ ustalił, że w miejscu zameldowania wnioskującego o pomoc mieszka jego siostra, on zaś sam nie ma zamiaru powrotu do W.. Obecnie mieszka u osoby, u której pracuje dorywczo. Zdaniem Dyrektora MOPS w W., biorąc pod uwagę treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej: u.p.s.) oraz art. 25 Kodeksu cywilnego, istotnym i bezsprzecznym faktem jest, że wnioskodawca mieszka w P. od 15 lat i jak sam deklaruje, nie ma zamiaru powracać do W.. W tych okolicznościach organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy społecznej będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P.. Nie można przyjąć, że J. C. jest bezdomny, jak bowiem wynika z dokumentów i oświadczeń, mieszkał on i nadal mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zmiana lokalu czy fakt pomieszkiwania u osoby obcej w zamian za prace dorywcze, nie może świadczyć o bezdomności. Wskazując na powyższe, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniósł o wskazanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. o przyznanie zasiłku stałego. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniósł o wskazanie jako organu właściwego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. argumentując to faktem, że ubiegający się o pomoc jest osobą bezdomną. W wywiadzie z 8 kwietnia 2020 r. sam podał, że pod aktualnym adresem w P. przebywa tymczasowo. Podkreślił, że często zmienia miejsce pobytu i "pomieszkuje" u znajomych lub w hotelach robotniczych. Na czas wywiadu nie zadeklarował chęci pozostania w gminie P. Oświadczył, że przebywa w różnych miejscach, w zależności od tego, gdzie znajdzie pracę. Po przekazaniu całości dokumentacji, pracownik socjalny MOPS w P. w dniu 20 lipca 2020 r. udał się we wskazywane miejsce pobytu wnioskującego, którego tam zastał. Jednakże oświadczył, że w tym miejscu nie mieszka, podjął bowiem pracę dorywczą w O. u osoby prywatnej, która udzieliła mu schronienia w budynku gospodarczym. Z wnioskiem o pomoc zwrócił się podczas krótkotrwałego pobytu w P. u Pani K. K.. Z P. nie wiąże stałego pobytu. Mieszka tam, gdzie ma możliwość zatrudnienia i znalezienia miejsca do tymczasowego bytowania. Z P. nie wiąże go nic, nie wskazał tam nawet lekarza pierwszego kontaktu. U Pani K., która sama utrzymuje się ze świadczeń z MOPS, miał udostępnione miejsce do spania w zamian za pomoc w gospodarstwie domowym. Obecnie zaś przebywa poza P. i powiatem p.. W ocenie organu, jest on osobą bezdomną, przebywa bowiem u różnych osób krótkotrwale, nie jest związany z żadnym konkretnym miejscem na dłuższy czas, a "pomieszkiwania" u znajomych nie jest równoznaczne z definicją lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Ponadto, jest on zameldowany na pobyt stały w domu rodzinnym w W., gdzie z przyczyn rodzinnych nie ma praktycznie możliwości zamieszkania. Sam zaś zainteresowany nie deklarował chęci pozostania na terenie Gminy P., a więc nie przebywał w P. z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Prezydentem Miasta P. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku J. C. o przyznanie zasiłku stałego. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy o pomocy społecznej określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest zatem ustalenie, czy J. C. uznać można za osobę bezdomną w świetle ww. przepisów. Jest on zameldowany na pobyt stały w W., przy ul. [...], ale w lokalu tym od 30 lat nie mieszka, a obecnie zamieszkuje tam jego siostra. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ma on w nim możliwość mieszkania. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 8 kwietnia 2020 r. przyznaje, że przebywa w różnych miejscach w zależności od tego, gdzie znajdzie pracę. Mieszka u znajomych lub w hotelach robotniczych. Z nadesłanych dokumentów wynika, że przez 15 lat przebywał w P., aktualnie zaś mieszka w O., gdzie znalazł schronienie w budynku gospodarczym należącym do zlecającego mu prace dorywcze. Jest on zatem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomieszczenie gospodarcze co do zasady nie służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie stanowi zatem generalnie lokalu w rozumieniu cytowanego przepisu. Wyjątkowo zdarzają się sytuacje, gdy w przestrzeni gospodarczej zostaje wydzielona taka część, aby umożliwiała zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, jednak brak podstaw by przyjąć, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Brak stałości miejsca pobytu J. C., przy aktualnym niemieszkalnym charakterze pomieszczenia, w którym aktualnie przebywa, sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on osobą bezdomną. Znajduje zatem do niego zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z ustaleniami organu, miejsce zameldowania na pobyt stały J.C. jest w W. W rezultacie zatem za organ właściwy w sprawie należało uznać Prezydenta Miasta W. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.