II SA/Op 553/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. R., reprezentowanego przez pełnomocnika z urzędu, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzje Burmistrza Nysy z dnia 19 grudnia 2013 r., nr [...], przyznającą stronie zasiłek celowy w wysokości 90 złotych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wydanie tych decyzji administracyjnych poprzedziło postępowania o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie pomocy finansowej w zapewnieniu codziennego ciepłego posiłku. Decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. Burmistrz Nysy przyznał stronie zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 90 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że jest ona krzywdząca, bo nie uwzględnia, iż jest osobą chorą przewlekle, niepełnosprawną a nie posiadając wystarczających środków na utrzymanie, żyje w niedostatku. Dodał, że został pozbawiony pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania strony w listopadzie 2013 r. była renta inwalidzka w wysokości 690,55 zł. Z renty potrącone są kwoty tytułem należności alimentacyjnych w wysokości 453,09 zł miesięcznie. Organ podał, że wydatki strony wyniosły: telefon i internet - 135,00 zł, energia elektryczna - 80,00 zł, gaz - 51,86 zł, leki - 22,22 zł. T. R. nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia (na dzień 31 sierpnia 2013 r. zadłużenie wynosiło 36.742,87 zł.). Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do przyznania pomocy w ramach tego programu kwalifikują się osoby i rodziny, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku T. R. 150% kryterium dochodowego wynosi 813 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr 15/13 Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego - zasiłek na zakup posiłku lub żywności udzielany jest w wysokości: 1) na osobę samotnie gospodarującą w kwocie 90 zł; 2) na każdą osobę w rodzinie w wysokości 60 zł. Zauważył również, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Dalej organ odwoławczy zauważył, że decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.) Sposób realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" określa - wydane na podstawie art. 15 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006 r. Nr 25, poz. 186 z późn. zm.). Prawo do otrzymania zasiłku celowego, bo w takiej formie może być przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego, określa art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności zaś na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie zespołu orzekającego zwrot "może" użyty przez ustawodawcę w art. 39 ustawy wskazuje, że w tych sprawach organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego. Z ustaleń poczynionych w toku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2013 r. wynika, że T. R. jest osobą bierną zawodowo, całkowicie niezdolną do pracy, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W listopadzie 2013 r. wnioskodawca poniósł opłaty za telefon i internet - 135,00 zł, energię elektryczną- 80,00 zł, gaz - 51,86 zł, leki - 22,22 zł. Wnioskodawca posiada zadłużenie z tytułu nieuregulowanego czynszu za mieszkanie, które na dzień 31 sierpnia 2013 r. wynosiło 36.742,87 zł. Strona utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wyniosła w listopadzie 2013 r. 619,08 zł. Podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu rodzinnego strona zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Jak wynika z powyższego, dochód wnioskodawcy z listopada 2013 r. nie przekraczał kwoty 150% kryterium dochodowego, tj. 813 zł, co oznacza, że przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanu prawnego, był on uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ wydając decyzję ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania, albowiem zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. 2001 r., Nr. 79, poz. 856 z późń. zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zaznaczyć należy, że od 1 stycznia 2014 r. stan prawny uległ zmianie, albowiem nie obowiązuje już ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ponieważ art. 1 ust 2 tej ustawy stanowi, że Program ten jest realizowany w latach 2006-2013. Ustawę tę zastąpiono uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., Nr 221). Podkreślono, że uchwała Rady Ministrów nie jest źródłem prawa powszechnego, ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Na podstawie art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uchwala Rady Ministrów, która nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w sprawie przyznania pomocy zastosowanie mają ogólne reguły przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarte w art. 8 i 39 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (aktualnie jest to kwota 542 zł). Na mocy art. 8 ust 2 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Uchwałą nr XLIII/645/14 z dnia 13 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Op. z 2014 r. poz. 501) Rada Miejska w Nysie podwyższyła do 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Z powyższego wynika, że na gruncie nowego stanu prawnego T. R. również jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", albowiem przy dochodzie w wysokości 619,08 zł, nie przekroczył kwoty 150% kryterium dochodowego, tj. 813 zł. W skardze sądowoadministracyjej pełnomocnik z urzędu zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 85, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i nieuwzględnieniu zarzutów odwołania a ponadto naruszenie art. 6 K.p.a., tj. zasady praworządności przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu podniósł, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie oddaje rzeczywistej sytuacji strony trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Organ nie przeanalizował nawet zebranych dowodów a przez to przekroczył granice uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne(§ 2 ). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na początku trzeba zaznaczyć, że cyt. ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" została uchwalona w celu realizacji programu wieloletniego, w głównej mierze polegającego na wsparciu gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim bezrobociem i ze środowisk wiejskich. Zamiarem ustawodawcy było zwiększenie środków na realizację zadań określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Oznacza to, iż do udzielania świadczeń określonych w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz szczegółowe regulacje zawarte w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego. Do takich regulacji szczególnych należy art. 5 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., zgodnie, z którym nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Sposób realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" określa - wydane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W myśl § 6 ww. rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 63 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 109, poz.631), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Prawo do otrzymania zasiłku celowego, bo w takiej formie może być przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego, określa art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności zaś na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie zespołu orzekającego zwrot "może" użyty przez ustawodawcę w art. 39 ustawy wskazuje, że w tych sprawach organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż od uznania organu zależy, czy świadczenie zostanie przyznane, przy czym organ bierze pod uwagę sytuację życiową wnioskodawcy, cele pomocy, potrzeby innych osób ubiegających o pomoc i posiadane przez Ośrodek środki finansowe. Dochód wnioskodawcy z listopada 2013 r. nie przekraczał kwoty 150% kryterium dochodowego, tj. 813 zł, co oznacza, że przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanu prawnego, był on uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Od dnia 1 stycznia 2014 r. stan prawny uległ zmianie, albowiem nie obowiązuje już ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ponieważ art. 1 ust 2 tej ustawy stanowi, że Program ten jest realizowany w latach 2006-2013. Ustawę tę zastąpiono uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. Nr 221). Zaznaczyć jednak należy, że uchwała Rady Ministrów nie jest źródłem prawa powszechnego, ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Uchwałą nr XLIII/645/14 z dnia 13 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Op. z 2014 r. poz. 501) Rada Miejska w Nysie podwyższyła do 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Na gruncie nowego stanu prawnego T. R. również jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", albowiem przy dochodzie w wysokości 619,08 zł, nie przekroczył kwoty 150% kryterium dochodowego, tj. 813 zł. Reasumując organy należycie oceniły sytuację materialną, bytową i rodzinną wnioskodawcy, i w wydanych decyzjach nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz w trybie art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.