I OSK 2033/20

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 392/20 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. ( sygn. akt IV SA/Po 392/20), orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie skierowania J. R. do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] – i o umorzeniu postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, zwanej dalej "u.p.s.") - przez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że możliwość zapewnienia przez rodzinę wsparcia materialnego oraz osobistego osobie potrzebującej pomocy nie podlega badaniu w sprawie, której przedmiotem jest umieszczenie w domu pomocy społecznej, a wyłącznie w sprawach dotyczących usług opiekuńczych, podczas gdy sytuacja majątkowo-osobista rodziny i osoby, która ma zostać lub jest umieszczona w domu pomocy społecznej i możliwość wsparcia tej osoby przez rodzinę jest istotna także w kontekście postępowania w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz musi podlegać szczegółowej analizie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało błędne przyjęcie przez sąd, że odstąpienie przez organy od analizy zgłaszanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było prawidłowe, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającą się w przyjęciu, że: a) odstąpienie od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w formie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w zakresie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest istnienia w dacie wydawania pierwotnej decyzji możliwości majątkowych oraz osobistych do objęcia opieką uczestniczki J.R. oraz zachowania terminu na wniesienie skargi o wznowienie postępowania, przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., nie stanowi naruszenia przepisów art. 7,77 § 1 i 8 § 1 k.p.a. i (cyt.): "w konsekwencji - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest wydanie wyroku oddalającego skargę", b) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wtedy, gdy analiza podania wskazuje na to, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, przy czym organ ma możność dokonywania wykładni rozszerzającej ww. przepisu, tj. że wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania interpretować należy ścieśniająco, a zatem sąd pierwszej instancji - oceniając prawidłowość wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. dopuścił się błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało oddalenie skargi, c) odstąpienie od wskazania w uzasadnieniu prawnym decyzji przesłanek, które uzasadniły uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie nie stanowi naruszenia przepisów art. 107 § 1 p. 6 i art. 107 § 3 in fine w zw. z art. 140 k.p.a., a tym samym - że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na istotny wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, to jest takiego, że naruszenia wskazanych przepisów mogą i mają wpływ na wynik sprawy, a zatem, że stanowią one naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest oddalenie skargi, 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) , to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., wyrażające się w błędnej jego wykładni i przyjęciu, że w zakresie pojęcia "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" nie mieści się naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 77 § 4 in fine k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażającym się w zaniechaniu zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania odwoławczego (i to pomimo powołania się na dokument znajdujący się w aktach innej sprawy administracyjnej przeprowadzonej przez ten sam organ - bez jednoczesnego zakomunikowania tego faktu) podczas gdy w istocie naruszenie ww. przepisu w świetle prawidłowej wykładni traktować należy jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy tj. oddalenie skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne R.R. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto – stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. - skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego ( art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c) p.p.s.a. w powiązaniu z szeregiem wyżej przedstawionych przepisów procedury administracyjnej. Nadmienić przy tym trzeba, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty stanowiły praktycznie powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego a ocena ich, zawarta w zaskarżonym wyroku, była – zdaniem składu orzekającego – wyczerpująca i w pełni uzasadniona. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. i o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji z wniosku R. R. z dnia [...] grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz [...] odmówił bowiem uchylenia ostatecznej decyzji tego samego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydanej w sprawie skierowania J.R. do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...]. W analizowanej sprawie istotne przy tym było, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] września 2019 została wydana w ramach związania – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 37/18) i z dnia 23 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 150/19). Z treści powyższych wyroków wynikało zaś, iż wniosek R.R., złożony w dniu 2 grudnia 2016 r. na podstawie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., był niedopuszczalny, gdyż został złożony po upływie terminu, wymienionego w art. 148 § 2 k.p.a. Rozpoznając więc obecnie sprawę organom pozostawało jedynie wyjaśnienie zasadności drugiej przesłanki wznowieniowej, zgłoszonej w powyższym wniosku, to jest ustalenie, czy i jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi w chwili wydania tej decyzji, wyszły na jaw (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) a także, czy w tym przypadku został zachowany przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ administracji publicznej należycie wyjaśnił w toku korespondencji ze stroną wnioskującą, że ową "nową, istotną dla sprawy, a nieznaną organowi w dniu orzekania okolicznością faktyczną" - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - miało być to, że – według skarżącego – J. R. mogła zamieszkiwać ze swoją córką, P. (oraz dwojgiem jej dzieci), a która była gotowa przejąć opiekę nad matką i wspierać ją we wszystkich czynnościach tego wymagających. W związku z tym – jak przyjął Sąd Wojewódzki – Kolegium przede wszystkim zbadało, czy w tym przypadku dochowany został, zakreślony w art. 148 § 1 k.p.a., termin 1 miesiąca liczony od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wystąpieniu w/w okoliczności, będącej, jego zdaniem, podstawą wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na skutek zaś przeprowadzonego postępowania dowodowego Kolegium stwierdziło, że termin ten nie został dochowany. R. R. znana była bowiem znacznie wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku wznowieniowego, okoliczność o możliwości zamieszkiwania J. R. z jej córką, gdyż skarżący kwestię istnienia – jego zdaniem – możliwości świadczenia przez jego siostrę P. pomocy matce - podnosił już m. in. w znajdującym się w aktach niniejszej sprawy piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r. (kopia pisma, k. 73-78 akt adm. I inst.). W piśmie tym – będącym, jak zauważył Sąd Wojewódzki - najpewniej odwołaniem od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (jako, że pismo to zawierało wniosek o uchylenie tej właśnie decyzji i zostało wniesione do Kolegium za pośrednictwem organu I instancji) – skarżący podniósł, że cyt.: "(...) moja matka mogłaby również mieszkać z moją siostrą i jej 2 dzieci. Siostra nie ma stałej pracy, więc mogłaby bez konieczności angażowania instytucji pomocy społecznej pomagać jej w czynnościach tego wymagających (...)" (s. 4 pisma). Z tej zatem przyczyny Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Kolegium, iż (cyt.): "co najmniej od daty ww. pisma (odwołania), tj. od 11 kwietnia 2016 r., Skarżący posiadał wiedzę o istnieniu – jego zdaniem – okoliczności wskazanej przez niego jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To zaś oznacza, że jego wniosek wznowieniowy, datowany na 02 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu: 07 grudnia 2016 r.), złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a." W świetle zatem powyższego – zdaniem składu orzekającego – niezasadne było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu, że nie zauważył, iż organ w analizowanym przypadku odstąpił od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego ustalono bowiem zarówno okoliczność, jaka – zdaniem skarżącego – miałaby stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie skierowania J. R. do Domu Pomocy Społecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jak i datę, w której skarżący dowiedział się o wystąpieniu podnoszonej przez niego we wniosku wznowieniowym wyżej opisanej okoliczności. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 148 § 1 k.p.a. nie mogły być uznane za skuteczne. Na ocenę tę pozostaje przy tym bez wpływu, podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, że wskazane wyżej pismo procesowe skarżącego z dnia 11 kwietnia 2016 r. zostało wniesione w innej sprawie. Słusznie bowiem podniósł w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, iż kopia tego pisma od dawna znajdowała się również w aktach niniejszej sprawy (na pismo to powołał się zresztą Sąd Wojewódzki w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygnaturze akt IV SA/Po 37/18, pisząc o nim jako o "wniosku [Skarżącego] z 11 kwietnia 2016 r., który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy"). W rezultacie zatem, mimo, iż Kolegium powołało się na w/w pismo (odwołanie) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako na fakt znany organowi z urzędu, to w rzeczywistości był to także fakt wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie także Sąd I instancji uznał, iż nawet gdyby hipotetycznie uznać, że zachodziła w tym przypadku sytuacja, o której mowa w art. 77 § 4 k.p.a. (fakt znany organowi z urzędu należy zakomunikować stronie), to mając na względzie okoliczność, iż autorem powyższego pisma był sam skarżący – a więc było mu ono, oczywiście, znane – trudno byłoby uznać, że oparcie się przez organ na omawianym piśmie, bez uprzedniego zakomunikowania skarżącemu tego faktu - w trybie art. 77 § 4 k.p.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Z tych też powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 77 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie były uzasadnione. Pogląd ten odnieść także należy do zarzutów, wskazanych jako istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 140 k.p.a. Kwestia umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, dokonana zaskarżoną decyzją Kolegium, jako wywołanego bezprzedmiotowością prowadzonego przez Burmistrzem [...] postępowania, została również prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Powtórzyć zatem jedynie w tym miejscu wypada, że skoro inicjujący kontrolowane postępowanie wniosek wznowieniowy skarżącego z dnia 2 grudnia 2016 r., w zakresie obu wskazanych w nim podstaw wznowieniowych, to jest opartych na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., został wniesiony z uchybieniem terminów ustawowych, wskazanych odpowiednio w art. 148 § 2 i § 1 k.p.a., to zasadne było uchylenie merytorycznej (odmownej) decyzji Burmistrza i umorzenie postępowania wywołanego tym wnioskiem, jako bezprzedmiotowego. Brak było bowiem w takim przypadku podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku a to skutkowało koniecznością do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić się zatem trzeba także z Sądem Wojewódzkim, że skoro zaskarżona decyzja nie orzekała o meritum sprawy bo umarzała postępowanie, to zawarta w niej wykładnia art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) mimo, że była sprzeczna z wykładnią tego przepisu, zawartą w wyroku Sądu Wojewódzkiego (sygn. akt IV SA/Po 150/19), nie mogła mieć żadnego w tym przypadku znaczenia. W rezultacie zatem zarzut materialnoprawny, oparty na art. 54 ust. 1 cytowanej ustawy nie miał doniosłości prawnej. W tej sytuacji więc, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła być uznana za skuteczną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.