II SA/Rz 757/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [....] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [....] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [....] (skarżąca Spółka) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wydanej w przedmiocie rozbiórki urządzenia reklamowego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2019 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzono, że na działce nr ewid. 769/125 w miejscowości K., gm. [...], ok. 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady [...] w km [...] strona lewa, zlokalizowane jest wolno stojące urządzenie reklamowe o konstrukcji stalowej, w skład którego wchodzą dwie podświetlane tablice reklamowe przymocowane do słupa o przekroju okrągłym zamocowanego za pomocą śrub do betonowej płyty fundamentowej o wymiarach 5,70 x 4,80 m. Wszystkie elementy stanowią całość technicznie użytkową służącą określonemu celowi. Obecny podczas kontroli właściciel działki nr 769/125 – J. G. wyjaśnił, że przedmiotowa konstrukcja reklamowa powstała prawdopodobnie na przełomie kwietnia i maja 2017 r. Oświadczył również, że nie jest inwestorem reklamy, wybudowana ona została, tak jak i przyłącz energetyczny dla jej potrzeb, na zlecenie firmy wydzierżawiającej teren. W dniu 20 maja 2019 r. do inspektoratu wpłynęło pismo skarżącej Spółki opatrzone datą 13 maja 2019 r., w załączeniu którego przesłano fotokopię zaświadczenia, iż zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] jest skuteczne, oraz kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. pomiędzy skarżącą Spółką a M. i J. G. Z treści ww. pisma wynika również, że inwestorem i właścicielem konstrukcji jest skarżąca Spółka. Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o wypożyczenie dokumentów dotyczących złożonego przez skarżącą Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót. W dniu 31 lipca 2019 r. do inspektoratu wpłynęła odpowiedź na powyższe pismo w załączeniu którego Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] wypożyczył akta sprawy znak: [...] dotyczące zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego dwustronnego o wymiarach powierzchni reklamowej 12 x 4 m na działce nr 769/125. Zawiadomieniem z dnia 24 października 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr 769/125 w K., gm. [...], w odległości 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady [...] w km [...] strona lewa - wykonanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). W dniu 18 listopada 2019 r. do inspektoratu wpłynęło pismo skarżącej Spółki, w którym poinformowano, że nie zmienił się stan prawny posadowienia konstrukcji reklamowej. Podczas oględzin w terenie w dniu 19 listopada 2019 r. stwierdzono, że wygląd przedmiotowej konstrukcji oraz jej lokalizacja nie zmieniła się w stosunku do sfotografowanej i pomierzonej podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] Rejonu w [...] jako do organu uzgadniającego - zarządcy autostrady [...], o ocenę czy działka o nr 769/125, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, usytuowana jest w terenie zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. stwierdziła iż ww. działka w ocenie zarządcy drogi zlokalizowana jest poza terenem zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr 769/125 w K., gm. [...], w odległości 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady [...] w km [...] strona lewa - wykonanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił wyłącznie tablice i urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Użyty przez ustawodawcę termin "instalowanie tablic" nie jest zdefiniowany w u.p.b. Ustalenie znaczenia tego pojęcia ułatwiają szeroko prezentowane poglądy w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Wyjaśnienie tej kwestii przedstawione zostało m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Po 616/14 - gdzie wyrażono ocenę, że "zwrot odnosi się bowiem do wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego. Instalowanie oznacza zatem w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego". Organ I instancji wskazał, że jak wynika z zalegającego w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działka na której usytuowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe zlokalizowana jest poza terenem zabudowy, co zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. narzuca minimalną odległość sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady wynoszącą 50 m. Orzecznictwo w tej kwestii wyjaśnia, iż dodatkowa jezdnia leżąca w pasie drogowym drogi głównej jest jej elementem. Zatem, jeśli więc dodatkowa jezdnia leży w pasie autostrady, to odległość sytuowania obiektów budowlanych w jej sąsiedztwie mierzona jest od zewnętrznej krawędzi jedni tejże drogi dodatkowej. Ponadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w ww. piśmie zwróciła również uwagę, iż w przypadku dróg zaliczanych do dróg międzynarodowych zgodnie z ppkt VII.4. Załącznika II Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego z dnia 15 listopada 1975 r., ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Autostrada [...], przy której usytuowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe jest częścią trasy europejskiej [...] - będącą drogą międzynarodową. Ponadto organ I instancji stwierdził, że "Rysunek techniczny urządzenia reklamowego" załączony do złożonego w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenia robót budowlanych obrazuje widok całej konstrukcji, na którym widoczne są podpory pod reflektory sugerujące, iż będzie to urządzenie podświetlane. Kolejno na oględzinach przeprowadzonych na działce nr 769/125 właściciel działki poinformował, że betonową płytę - będącą fundamentem przedmiotowego urządzenia wykonywała firma, która budowała cały obiekt. Nieznana jest konkretna data jej powstania, ale w ocenie organu I instancji zapewne powstała ona po podpisaniu umowy na dzierżawę terenu tj. po dniu [...] lipca 2016 r. i była inwestycją skarżącej Spółki, a nie właścicieli działki. Podsumowując powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe usytuowane na działce 796/125 w odległości około 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady (41 m od krawędzi jezdni autostrady jak widnieje w zgłoszeniu robót budowlanych) bez wątpienia nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Ani rodzaj obiektu, ani sposób jego powstania, a tym bardziej jego lokalizacja poza terenem zabudowy, nie zwalniała inwestora od uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Odstępstwa od obowiązku jego uzyskania określono w art. 29-31 i są to jedynie wyjątki od tej zasady. W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt nie mieści się w dyspozycji żadnego z ww. punktów. Wobec powyższych ustaleń, organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego. Następnie organ I instancji przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7, art. 52 u.p.b. oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 2 kolumna 4 tabeli u.d.p., art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość 50 m, o której mowa w treści normy art. 43 ust. 1 u.d.p. należy liczyć od krawędzi drogi dodatkowej biegnącej wzdłuż autostrady, a nie od krawędzi samej autostrady. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wprowadza definicję reklamy, tablicy reklamowej, oraz urządzenia reklamowego. Zgodnie z art. 2 u.p.z.p. przez pojęcie: - reklamy, należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (pkt 16a); - tablicy reklamowej należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16b); - urządzenia reklamowego należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16c). W ocenie organu odwoławczego reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie odpowiada pojęciu "urządzenia reklamowego". Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy u.p.b. wyróżniają wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe - zaliczane do obiektów budowlanych w kategorii "budowla" (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia reklamowego, lecz z budową podświetlanego obiektu (budowli) trwale związanego z gruntem. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego - są cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. W ocenie organu odwoławczego zagłębienie w gruncie bloku fundamentowego o wymiarach 4,80 x 5,70 m, stalowego słupa połączonego z fundamentem i zamieszczenie na nim konstrukcji stalowej składającej się z metalowych elementów połączonych ze sobą - nie może uchodzić za instalację urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Organ stwierdził, że powyższe stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, przytaczając wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 793/18 i wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16. Wyjaśniając kwestię "trwałego związania z gruntem", organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 249/09, po czym stwierdził, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Organ odwoławczy stwierdził, że parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza wielkość urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie urządzenia stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Bezpieczeństwo konstrukcji urządzenia reklamowego wolno stojącego zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie z gruntem. Za oczywisty organ uznał fakt, że taki obiekt powstaje w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament, czy konstrukcja nośna. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15. Organ odwoławczy stwierdził więc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym wolno stojącym, które zostało trwale związane z gruntem. O fakcie tym świadczy to, że owa budowla posiada fundament (stopę fundamentową) o znacznych rozmiarach (4,80 x 5,70 m). Takie rozwiązanie konstrukcyjne świadczy o powiązaniu nośnika z gruntem na tyle trwale, że opiera się on degradującym czynnikom zewnętrznym. Posadowienie stalowego słupa na płycie fundamentowej miało zapewnić stabilne posadowienie na gruncie, w sposób zapobiegający przewróceniu czy zniszczeniu konstrukcji, uniemożliwiający łatwe przemieszczanie lub przesuwanie, gwarantujący bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. Wobec powyższego, nie można stwierdzić, że postawienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowego polegało na jego instalacji. Wykonanie tego urządzenia reklamowego bez wątpienia nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Omawiane urządzenie reklamowe, z uwagi na jego cechy opisane szczegółowo wyżej, rodzaj prac przy jego wznoszeniu mających charakter robót konstrukcyjno- budowlanych - zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem podświetlanego urządzenia reklamowego, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie dokonanie zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego skarżąca Spółka nie dopełniła. Organ I instancji trafnie ustalił, że skarżąca Spółka w dniu [...] sierpnia 2016 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zainstalowaniu na działce urządzenia reklamowego w postaci nośnika reklamowego, dwustronnego, o wymiarach powierzchni reklamowej 12 m x 4 m w lokalizacji działka nr 769/125 obręb K., gm. [...]". Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] (zaświadczenie z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, czy przepisów prawa miejscowego, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń - podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki NSA: z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 333/16, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 734/10. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie została zastosowana właściwa podstawa prawna. Przepisy zawarte w art. 50-51 u.p.b. znajdują zastosowanie do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 - 49b ust. 1 wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b.). W rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b., tj. wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały zakończone nie ma podstaw do ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b., tylko zgodnie z art. 51 ust. 7 należy zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie w/w przepisów u.p.b. właściwy organ, w zależności od dokonanych ustaleń, w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku realizacji trybu "naprawczego" określonego w art. 51 u.p.b. przedmiotem badania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest m. in. zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celem stosowania wskazanego przepisu jest "doprowadzenie wykonywanych (lub wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Skoro zaś "z prawem", to także z prawem miejscowym, którym to bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że dla terenu działki nr 769/125 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszaru położonego w miejscowościach K. i K., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2017 r., poz. [...]) oraz rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2017 r., poz. [...]) – dalej w skrócie "plan miejscowy". Zgodnie z tym planem działka nr 769/125 znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1-P/U - teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Zgodnie zaś z § 6 ust. 7 planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację urządzeń reklamowych i tablic reklamowych wyłącznie na terenie 1-P/U o powierzchni ekspozycji reklamy nie większej niż 12 m2 i wysokości urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej do 8 m. Jednocześnie na terenie na którym znajduje się ww. działka wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Linia ta w stosunku do krawędzi jezdni głównej autostrady [...] wynosi ok. 50 m. Organ odwoławczy uznał więc, że tym samym w tym obszarze niedopuszczalna była budowa przedmiotowego wolno stojącego urządzenia reklamowego o wysokości całkowitej 15,75 m i powierzchni ekspozycji 96 m2 (dwie tablice po 48 m2 (12 x 4 m)). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza warunki techniczno- budowlane. Przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazują, że obiekty budowlane powinny być usytuowane przy autostradzie w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy oraz 30 m od krawędzi jezdni w terenie zabudowy. Przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 3 u.d.p., wyjątek ten nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "rozporządzenie"), przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że definicja terenu nieprzeznaczonego pod zabudowę nie została sformułowana, co prowadzi do wniosku, że powinno się ją wywodzić z definicji terenu zabudowy, jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Czynnikami decydującymi o tym, czy dany obszar należy uznać za teren zabudowy, są: a) faktyczne zagospodarowanie nieruchomości i dominujący charakter obecnej zabudowy (dla nieruchomości, dla których nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; b) w przypadku braku zabudowy, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. należy do zarządcy drogi (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 709/19). W niniejszej sprawie zarządca drogi uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe usytuowane jest poza terenem zabudowy, co wynika z pism z dnia 8 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 4 grudnia 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości 7,00 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady [...]. Takie usytuowanie urządzenia reklamowego narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie jest zapewniona wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla terenu poza obszarem zabudowy, gdzie minimalna odległość wynosi 50 m. Organ odwoławczy wskazał, że art. 43 ust. 2 u.d.p., który określa w jakim przypadku dopuszczalne jest usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wymagana od zewnętrznej krawędzi jezdni - nie ma tu zastosowania, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 3 przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z autostradą [...] oraz z jej dodatkową jezdnią, których zarządcą w obu przypadkach jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Z akt sprawy wynika, że dodatkowa jezdnia nie ma nadanej nazwy oraz nie została zaliczona na podstawie uchwały Rady Gminy do kategorii drogi gminnej. Dodatkowa jezdnia nie stanowi odrębnej drogi publicznej, jest ona częścią tej drogi publicznej, w pasie drogowym w którym jest zlokalizowana. Jezdnia dodatkowa leżąca w pasie drogowym drogi głównej (autostrady) jest jej elementem i wraz z drogą główną (autostradą) stanowi całość techniczno-budowlaną oraz ewidencyjną. Stanowisko to potwierdzają również zapisy w planie miejscowym. Zgodnie z § 24 ust. 1 planu miejscowego dla terenów: 1-KD-A, 2-KD-A, 3KD-A, 4-KD-A, 5-KD-A, plan ustala przeznaczenie, jako tereny dróg publicznych - autostrada. Tereny, o których mowa w ust. 1, stanowią fragment terenu autostrady (§ 24 ust. 2). Teren przedmiotowej dodatkowej jezdni oznaczony jest w planie miejscowym jako 2-KD-A. Zatem organ odwoławczy stwierdził, że skoro dodatkowa jezdnia leży w pasie autostrady i stanowi fragment autostrady to odległość sytuowania obiektów budowlanych w jej sąsiedztwie mierzona jest do zewnętrznej krawędzi jezdni tejże drogi dodatkowej. Organ wskazał, że sporne urządzenie reklamowe usytuowane jest w odległości 7,00 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady [...]. Takie usytuowanie urządzenia reklamowego narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie jest zapewniona wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla terenu poza obszarem zabudowy, gdzie minimalna odległość wynosi 50 m. W przedmiotowej sprawie brak jest więc podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., ponieważ przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza w sposób niemożliwy do usunięcia przepisy techniczno-budowlane oraz jest sprzeczne z planem miejscowym. W związku z ww. naruszeniem w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Jedynym bowiem sposobem na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka tejże budowli. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w istocie organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta [...] miał obowiązek wnieść sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. Inwestor wybudował obiekt w oparciu o skuteczne zgłoszenie, jednak w wyniku wadliwego przyjęcia zgłoszenia wybudowano obiekt, który narusza przepisy techniczno- budowlane oraz warunki obecnie obowiązującego planu miejscowego, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu, gdyż jego doprowadzenie do zgodności z przepisami nie jest możliwe. W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny, nie odzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, w szczególności poprzez: - brak przeprowadzenia i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przedstawionych przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 16 marca 2020 r. dowodów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, - nieuzasadnione przyjęcie, iż droga serwisowa stanowi część autostrady [...] i zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy pozwalającej na uznanie, iż fakt ten został udowodniony, 2) art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż urządzenie reklamowe usytuowane jest poza terenem zabudowy wobec czego minimalna odległość od urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi autostrady powinna wynosić 50 m, podczas gdy urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowy, a odległość od zewnętrznej krawędzi autostrady do urządzenia reklamowego powinna wynosić co najmniej 30 m, 3) art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od krawędzi jezdni drogi serwisowej, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, wobec czego odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od zewnętrznej krawędzi samej autostrady, 4) art. 35 u.p.z.p. oraz § 12 planu miejscowego poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż plan miejscowy wyklucza dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, bowiem plan miejscowy nie zawiera tymczasowych postanowień określających wykorzystanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe, wobec czego do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, teren ten może być wykorzystany w dotychczasowy sposób. 5) art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie w trybie art. 30 u.p.b., a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem zostały ustalone na podstawie błędnego stanu faktycznego i z naruszeniem przepisów prawa. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że na tle norm art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przyjmuje się, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy skarżąca Spółka podniosła, że pismem z dnia 16 marca 2020 r. przedstawiła nowe dowody w sprawie, jakimi są: 1. Aktualna na dzień sporządzenia pisma fotografia urządzenia reklamowego wraz z obszarem, na którym się znajduje, 2. Zrzut z portalu google maps z dnia 16 marca 2016 roku dla obszaru objętego postępowaniem 3. Zrzut z portalu Geoportal Infrastruktury Informacji Przestrzennej prowadzony przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii z dnia 16 marca 2020 r. Zdaniem skarżącej Spółki powyższe dowody stanowiły istotne okoliczności mające wpływ na treść wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. W szczególności z uwagi na fakt, iż dotyczyły one kwestii klasyfikacji terenu, na którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe, tym samym od niniejszej klasyfikacji uzależniona jest wymagana minimalna odległość od urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi autostrady [...]. Z uwagi, iż skarżąca Spółka powołała dowody w sprawie, organ odwoławczy winien był odnieść się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Pominięcie tej kwestii doprowadza do przekonania, iż organ nie rozpoznał wskazanych przez skarżącą Spółkę dowodów. Tymczasem organ odwoławczy obowiązany był do podjęcia wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Dowody przedstawione przez skarżącą Spółkę stanowiły odzwierciedlenie rzeczywistego ukształtowania terenu, na którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe. Przeprowadzenie powołanych dowodów z pewnością przyczyniłoby się do ustalenia czy urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowy, co w prowadzonym postępowaniu stanowiło kluczowy element z punktu widzenia prawidłowej kwalifikacji prawnej i faktycznej. Następnie skarżąca Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącym fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, organy administracyjne winny podejmować wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu oraz w wydanym rozstrzygnięciu przyjął za udowodnioną okoliczność kwalifikacji drogi serwisowej położonej wzdłuż autostrady [...] jako jej część. Przyjęcie takiego stanowiska, w szczególności z uwagi na jego kluczowy charakter w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącej Spółki powinien zostać poprzedzony czynnościami mającymi na celu wykazanie podstaw jego ustalenia. Skarżąca Spółka podała, że podstawą prawną ustalenia kategorii drogi jest art. 5 ust. 2 u.d.p. zgodnie, z którym: "minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast, w drodze rozporządzenia, zalicza drogi do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia określone w ust. 1". Skarżąca Spółka podniosła, że wiedza na temat klasyfikacji drogi serwisowej usytuowanej wzdłuż autostrady nie stanowi wiedzy powszechnie znanej, która nie wymaga dowodzenia. Wynika to choćby z samego faktu, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.p. to minister właściwy w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. Tymczasem organ odwoławczy dokonał w/w kwalifikacji jedynie na podstawie ustaleń zawartych w § 24 ust. 2 planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1-KD-A, 2-KD-A, 3-KD-A, 4-KD-A, 5-KD-A plan ustala przeznaczenie jako tereny dróg publicznych - autostrada. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1964/16 skarżąca Spółka podkreśliła, iż plan miejscowy określa przeznaczenie terenów na przyszłość. Nie można więc przyjąć, że ustalenia organu odwoławczego są wystarczające i pozwalają na uznanie, iż droga serwisowa winna być zakwalifikowana jako część autostrady. Na całość wydanego rozstrzygnięcia składają się wszelkie istotne w sprawie okoliczności na podstawie, których ustala się stan faktyczny sprawy odpowiadający rzeczywistości. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie podjął żadnych kluczowych czynności mających na celu ustalenie statusu drogi serwisowej, tym samym doprowadził do wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Na podstawie ciągu niniejszych zdarzeń w ocenie skarżącej Spółki uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, skarżąca Spółka wskazała, że należy dokonać rozróżnienia pojęć użytych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Ustawodawca posługuje się trzema określeniami takimi jak "obszar zabudowy", "teren zabudowy" oraz "poza terenem zabudowy". Powyższe pojęcia nie mają ściśle określonej definicji prawnej na gruncie u.d.p. Teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1619/15. Zgodnie z powyższym należałoby przyjąć, iż teren zabudowy a obszar zabudowy to dwa odrębne pojęcia, a teren zabudowy charakteryzuje występująca tam zabudową. W obszarze, w którym zlokalizowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe dominuje zagospodarowanie terenu w postaci zabudowy jednorodzinnej. Skarżąca Spółka pismem z dnia 16 marca 2020 r. przedstawiła dowody na powyższą okoliczność. Dalej skarżąca Spółka podała, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza warunki techniczno budowlane, a w szczególności § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca Spółka wskazała jednak na ukształtowany pogląd judykatury, z którego wprost wynika, iż dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2184/14. Ponadto skarżąca Spółka stwierdziła, że ustawodawca w § 2 rozporządzenia określił, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z ww. przesłanek § 2 rozporządzenia. Zarówno autostrada jak i przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowią obiekty budowlane już wybudowane. Brak jest zatem możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia, na które organ odwoławczy powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co tym samym oznacza brak możliwości naruszenia przez skarżącą Spółkę § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie skarżąca Spółka podniosła, że pomimo wykazania, iż definicja terenu zabudowy ukształtowana w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, to konieczne jest ustalenie na jakim terenie usytuowanie jest przedmiotowe urządzenie reklamowe. Takowe ustalenia, w przypadku braku legalnej definicji pojęć użytych w art. 43 ust. 1 u.d.p. również winno się wywodzić z utrwalonego orzecznictwa, dlatego w szczególności należy uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1619/15, zgodnie z którym teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zatem kluczową przesłanką w ocenie na jakim terenie znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe jest to, czy na danym terenie występują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Ocena występowania w/w obszarów w terenie, w którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowiło podstawowy obowiązek organu odwoławczego, który nie został spełniony. Skarżąca Spółka wykazując czynny udział w postępowaniu, przedstawiła dowody na okoliczność występowania na terenie usytuowania urządzenia reklamowego obszarów o miejskich zasadach zagospodarowania. Przedstawione dowody nie zostały przez organ rozpoznane. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia skarżąca Spółka wskazała, iż art. 43 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odpowiedniej, wynikającej z tabeli, odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nie ma w tym przepisie mowy o odległości od pasa drogowego, a wyłącznie od krawędzi jezdni odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Tym samym nie sposób uznać za prawidłową argumentację organu odwoławczego, w opinii którego odległość liczyć należy od krańca drogi serwisowej, która stanowi część składową autostrady [...]. Obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem legalnej definicji drogi serwisowej. Jak zaś wynika z treści art. 8 ust. 1 u.d.p.: "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Natomiast z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby droga serwisowa położona wzdłuż autostrady [...] była zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych, w szczególności nie wydana została w stosunku do niej uchwała rady gminy zaliczająca ją do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji, wobec braku możliwości kwalifikacji, drogę serwisową traktować należy jako drogę wewnętrzną do której nie stosuje się wymogów dotyczących odległości obiektów budowlanych od krawędzi jej jezdni. Ponadto brak jest podstaw do uznania, iż odległość, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. liczona winna być od krawędzi drogi serwisowej, nie sposób też doszukiwać się w treści art. 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi o dodatkowych, a więc oddzielnych jezdniach, które służą wyłącznie do obsługi drogi publicznej. Zewnętrzny kraniec jezdni autostrady nie może być utożsamiany z zewnętrznym krańcem drogi serwisowej. W dalszej kolejności skarżąca Spółka wskazała, że interpretacja dokonana przez organ odwoławczy, iż zewnętrzna krawędź jezdni autostrady winna być utożsamiana z krawędzią jezdni drogi serwisowej, jest błędna przez wzgląd na treść obowiązujących przepisów, które należy niewątpliwie brać pod uwagę przy wykładni omawianego zagadnienia. Skarżąca Spółka przywołała w szczególności definicję ustawową autostrady zawartą w art. 4 pkt 11 u.d.p., zgodnie z którą autostrada jest drogą przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych: a) wyposażoną przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, b) posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego, c) wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady". Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia, jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Interpretując zatem art. 43 ust. 1 u.d.p. w powiązaniu z ustawowymi definicjami zawartymi w art. 4 pkt 5 i pkt 11 skarżąca Spółka wskazała, że krawędź jezdni autostrady to krawędź przynajmniej dwóch trwale rozdzielonych jednokierunkowych jezdni. Pojęcia jezdni drogi serwisowej nie można utożsamiać z pojęciem autostrady. Skarżąca Spółka stwierdziła, że wyznacznikiem odległości minimalnej sytuowania obiektu budowlanego jest zewnętrzna krawędź jezdni. W rezultacie pomiary należy przeprowadzać od krawędzi tej części jezdni, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów. Krawędzi jezdni nie należy utożsamiać z linią pasa drogowego. Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, podjęte wprawdzie na gruncie przepisów obowiązujących przed nowelizacją rozporządzenia, iż pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o odmiennych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2075/06). Droga serwisowa nie jest więc drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Skarżąca Spółka stwierdziła, że jeżeli w odpowiednim orzeczeniu jest mowa o projektowaniu jezdni obsługujących, to obowiązkiem organu jest wyjaśnić, z jakich względów jezdnia obsługująca, droga wyjazdowa (osiedlowa), bądź droga serwisowa ma być traktowana jako poszerzenie drogi publicznej oraz co przemawia za tym aby taka droga miała charakter drogi publicznej, a nie wewnętrznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 790/06. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 u.p.z.p. oraz § 12 planu miejscowego skarżąca Spółka podniosła, że zgodnie z treścią art. 35 u.p.z.p.: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w pianie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania." Natomiast obligatoryjnym elementem każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. jest określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Następnie skarżąca Spółka wskazała, iż zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w § 12 planu miejscowego określono, że: "W zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania nie ustala się tymczasowego zagospodarowania dla terenów w obszarze planu." Skarżąca Spółka podziela utrwalony pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Dlatego też skarżąca Spółka nie zgadza się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza uchwalony plan miejscowy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. skarżąca Spółka wskazała, że przedmiotem toczącego się postępowania były roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 u.p.b. Organ odwoławczy uznał, iż w sprawie występują naruszenia przepisów prawa, które uniemożliwiają doprowadzenie przedmiotowego urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zgodnie z przedstawioną w skardze argumentacją, nie sposób uznać, iż doszło do wskazanych przez organ odwoławczy naruszeń, tym samym nie sposób uznać za zasadne wydane rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji nakazujące rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami środka zaskarżenia, w tym podniesionymi zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżony organ prawidłowo przyjął, że sporny obiekt budowlany jest wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Wstępnie dopuszczalna była również ocena, że w sprawie może zachodzić przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 u.p.b. Przedwczesny okazał się jednak wniosek, że przedmiotowy obiekt powinien podlegać w całości rozbiórce, albowiem brak jest możliwości jego doprowadzenia w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W aktualnym stanie sprawy ocena prawna kontrolowanych organów jest wadliwa z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, nie uwzględniono, że sporny obiekt budowlany powstał w okresie kwiecień-maj 2017 r. (s. 1 zaskarżonej decyzji), natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla obszaru położonego w miejscowościach K. i K. został uchwalony [...] września 2017 r. (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r.) i wszedł w życie [...] listopada 2017 r. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu objętego planem (co obejmuje również zachowanie dotychczasowych parametrów danego obiektu), chyba że prawodawca lokalny ustali w samym planie szczególne zasady tymczasowego zagospodarowania terenu. Nawet jednak w takim przypadku nie może być mowy o wstecznym oddziaływaniu regulacji planistycznej i pozbawianiu obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie planu cechy legalności tylko z tego powodu, że plan ustanawia nowe wymogi w zakresie przeznaczenia, zagospodarowania lub zabudowy (w tym np. wysokości obiektów). Z treści przedmiotowego planu z dnia [...] września 2017 r. wynika, że sporny obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1-P/U (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług - § 19 ust. 1 planu). Zgodnie z § 6 pkt. 7 planu na terenie 1-P/U dopuszcza się lokalizowanie urządzeń reklamowych i tablic reklamowych o powierzchni ekspozycji reklamy nie większej niż 12 m kw. i wysokości urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej do 8 m. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe urządzenie charakteryzuje się całkowitą wysokością w wymiarze ok. 15,75 m, natomiast powierzchnia ekspozycyjna tablicy reklamowej wynosi ok. 48 m kw. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporny obiekt nie spełnia nowych wymogów planistycznych. Ponieważ jednak obiekt ten powstał przed wejściem w życie planu, a prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości wprowadzenia regulacji szczególnej w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów planistycznych (w § 12 planu postanowiono wprost, że "nie ustala się tymczasowego zagospodarowania dla terenów w obszarze planu"), dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt w okresie wykonywania związanych z nim robót budowlanych oraz po ich zakończeniu naruszył prawo miejscowe w zakresie planu uchwalonego [...] września 2017 r. Po drugie, wątpliwe i niewyjaśnione pozostają ustalenia i oceny kontrolowanych organów w zakresie naruszenia przez sporne urządzenie reklamowe przepisów techniczno-budowlanych w zakresie norm odległościowych obiektów budowlanych od krawędzi jezdni autostrady. W tym zakresie organy prawidłowo odwołały się do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), jednakże końcowy wynik zastosowania powyższej regulacji do stanu faktycznego sprawy jest przedwczesny i tym samym błędny. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co najmniej 30 m (w terenie zabudowy) albo 50 m (poza terenem zabudowy). Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy istotne okazały się dwie okoliczności. W pierwszej kolejności, należało prawidłowo wyznaczyć miarodajną krawędź autostrady [...] względem spornego obiektu. Zagadnienie to ma istotne znaczenie, gdyż – jak wynika z akt sprawy – urządzenie reklamowe jest zlokalizowane w odległości jedynie 7 m od krawędzi – jak przyjęły organy – tzw. dodatkowej jezdni autostrady (boczny szlak drogowy zapewniający obsługę terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej), natomiast względem skrajnej krawędzi głównej jezdni autostrady odległość ta – według skarżącego – ma wynosić 41 m (a od osi słupa konstrukcji – 47 m.). Organy orzekające w sprawie przyjęły w ślad za stanowiskiem zarządcy autostrady – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), że sporne urządzenie znajduje się w odległości 7 m "od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady (drogi dojazdowej) w terenie niezabudowanym, poza pasem drogowym" (pismo GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r., zob. m.in. k. 4 akt organu odwoławczego). Informacja ta – stanowiąca tylko jeden z dowodów w sprawie – nie została jednak poddana przez organy weryfikacji w świetle miarodajnej regulacji prawnej w zakresie warunków techniczno-budowlanych dróg publicznych. Podana przez zarządcę autostrady [...] kwalifikacja prawna spornej drogi dojazdowej nie mogła zatem zostać przyjęta bez dokonania jej oceny prawnej przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (r.w.t.d.) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Z powyższego przepisu r.w.t.d. wynika zatem, że termin "dodatkowa jezdnia" jest terminem prawnym, który ma ustalone znaczenie, które z kolei determinuje sposób wykładni i stosowania przepisów innych aktów prawnych. Dodatkowe jezdnie drogi publicznej (w tym autostrady) muszą nie tylko odpowiadać wskazanym wyżej parametrom klasowym (D, L lub Z), lecz przede wszystkim muszą być zlokalizowane w pasie drogowym danej drogi publicznej (w przedmiotowej sprawie – w pasie drogowym autostrady). Tymczasem z pisma GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r. wynika, że "dodatkowa jezdnia" jest zlokalizowana poza pasem drogowym. Nie jest to zatem dodatkowa jezdnia w sensie prawnym. Ponadto zgodnie z § 8a ust. 2 r.w.t.d. dodatkową jezdnię, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego skarżony organ oraz organ pierwszej instancji nie miały podstaw do ustalenia, że odległość spornego urządzenia od krawędzi autostrady [...] wynosi 7 m. Jeśli bowiem droga dojazdowa do autostrady nie jest dodatkową jezdnią w rozumieniu § 8a ust. 1 pkt 2 r.w.t.d., to nie można było przyjąć, że stanowi ona cześć jezdni autostrady. Taką interpretację potwierdza treść § 8a ust. 1 pkt 1 r.w.t.d. (i pośrednio sama GDDKiA w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r., w którym używa zamiennie terminów "dodatkowa jezdnia autostrady" i "droga dojazdowa"). Przepis ten wyraźnie stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W drugiej kolejności, organy orzekające w sprawie miały obowiązek poczynienia wnikliwych ustaleń oraz dokonania samodzielnej oceny miejsca usytuowania spornego obiektu budowlanego jako "terenu zabudowy" albo obszaru "poza terenem zabudowy". W tym zakresie ustalenia oraz oceny organów okazały się również niewystarczające. Jakkolwiek w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w zakresie powyższej kwalifikacji miejsca usytuowania, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., miarodajne jest stanowisko zarządcy drogi, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że organy nadzoru budowlanego są tym stanowiskiem formalnie i bezwzględnie związane. Brak bowiem ku temu wyraźnej podstawy prawnej (np. podstawy do wydania postanowienia stanowczego w trybie art. 106 k.p.a.). W związku z tym stanowisko zarządcy drogi w zakresie kwalifikacji terenu, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy drodze publicznej, należy traktować jako szczególnego rodzaju dowód w sprawie, który wymaga wnikliwej oceny oraz weryfikacji w świetle całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W ocenie zarządcy autostrady (pismo GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r.) sporny obiekt znajduje się "w terenie niezabudowanym", czyli w świetle terminologii użytej w art. 43 ust. 1 u.d.p. – "poza terenem zabudowy". Termin "teren zabudowy" nie został jednak zdefiniowany legalnie w ustawie o drogach publicznych. Jedynie w art. 4 pkt. 3 u.d.p. ustawodawca wskazał, że jako "ulicę" należy rozumieć "drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z definicji tej wynika z jednej strony, że "teren zabudowy" to obszar, na którym już zlokalizowana jest zabudowa, z drugiej zaś, że jego przeciwieństwem jest "teren przeznaczony do zabudowy" na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębne znaczenie ma termin "obszar zabudowany". Termin ten został zdefiniowany w art. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) jako "obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi", a zatem nie może być utożsamiany z pojęciem terenu zabudowy. Również definicja zawarta w § 3 pkt. 2 r.w.t.d. nie jest w pełni adekwatna do definiowania pojęcia użytego w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z nią "terenem zabudowy" jest "teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Na ograniczoną przydatność tej definicji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18, trafnie zauważając, że treść pojęcia terenu zabudowy z art. 43 ust. 1 u.d.p. powinna być ustalana na podstawie cech tego terenu, "w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje". Należy przy tym zastrzec, że chodzi w tym wypadku o "miejskie zasady zagospodarowania", a nie o zabudowę miejską lub tereny miejskie w rozumieniu podziału administracyjnego lub planistycznego. Mówiąc o "miejskich zasadach zagospodarowania", należy zatem mieć na względzie nie tylko związek istniejącej zabudowy z infrastrukturą drogową, lecz także jej związek z infrastrukturą techniczną typową dla zabudowy miejskiej (por. § 3 pkt. 2 r.w.t.d.), a więc przykładowo z infrastrukturą elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, gazyfikacyjną, światłowodową. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania terenu, na którym zlokalizowane jest sporne urządzenie, jako obszaru "poza terenem zabudowy" ("terenu niezabudowanego" jak wskazano w piśmie GDDKiA). Przede wszystkim fragmentaryczna dokumentacja fotograficzna zalegająca w aktach sprawy (zob. akta organu pierwszej instancji – 2019, załączniki do protokołu oględzin z dnia 19 listopada 2019 r.) wskazuje, że w bliskim otoczeniu urządzenia reklamowego znajdują się co najmniej dwa budynki oraz infrastruktura elektroenergetyczna. Okoliczności te wymagają ponownej i wnikliwej oceny w świetle dokonanej wyżej zakresowej wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p. Końcowo i na marginesie Sąd stwierdza, że podniesiony przez GDDKiA argument możliwej kolizji lokalizacji spornego urządzenia z pkt. VII ppkt. 4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1985 r., nr 10, poz.35) nie jest wystarczający, aby uznać, że dalsze posadowienie spornej konstrukcji narusza powyższą umowę. Zgodnie bowiem z pkt. VII ppkt. 4 ww. Załącznika ze względu "na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Umowa ta nie definiuje jednak określenia "przy drogach międzynarodowych" (choć niewątpliwie autostrada [...] jako część trasy [...] jest drogą międzynarodową), a ponadto – jak już stwierdzono – brak było podstaw, aby przyjąć, że droga dojazdowa przy której znajduje sporne urządzenie jest częścią autostrady. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań (art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Skarżony organ w pierwszej kolejności ostatecznie ustali charakter drogi, przy której znajduje się sporny obiekt budowalny (czy jest ona inną drogą publiczną lub drogą wewnętrzną, które są zlokalizowane poza pasem drogowym autostrady, czy też jest dodatkową jezdnią autostrady, zlokalizowaną w pasie drogowym autostrady). Następnie – w zależności od powyższych ustaleń – skarżony organ dokona ostatecznej oceny, czy obiekt ten znajduje się w terenie zabudowy, czy poza terenem zabudowy, zgodnie ze wskazaną wyżej linią interpretacyjną. Dopiero wtedy będzie możliwa końcowa ocena legalności spornego obiektu w świetle przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b.