I SAB/Wa 37/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 37/19 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 37/19; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE W dniu 20 listopada 2019 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł wyrok zobowiązujący Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdzający, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalający skargę w pozostałej części. Od powyższego wyroku, z zachowaniem przepisanego terminu, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrza Miasta [...]. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. [...] wniosła 22 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...]. Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że po złożenie wniosku o przekształcenie z 15 marca 1999 r., zmarł jeden z wnioskujących o przekształcenie – mąż skarżącej [...]. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych zmarłego użytkownika wieczystego, dlatego organ nie mógł podjąć działań w sprawie. Rozpoznając wniesioną skargę sad wskazał, że wnioskiem z 16 marca 1998 r. [...] wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Przewodniczący Zarządu Miasta [...] decyzją z 14 czerwca 1999 r. nr 139/99 orzekł o odpłatnym przekształceniu tego prawa oraz ustalił wysokość opłaty za to przekształcenie. Decyzją z 8 marca 2000 r. nr KOA/156/Go/00 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 30 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło Burmistrzowi [...] termin załatwienia sprawy wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] do dnia 26 marca 2007 r. Pismem z 3 sierpnia 2018 r. skarżąca wezwała organ ponownie do rozpoznania wniosku z 16 marca 1998 r. Rozpoznając wniesiona skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności. Istotnym jest, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Zatem organ, do którego wpływa wniosek, obowiązany jest zawsze rozpatrzyć sprawę, wydając stosowne rozstrzygniecie. Należy także wskazać, że pod pojęciem "załatwienia sprawy" czy też "rozpoznania wniosku" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działań procesowych. Bezczynność będzie zatem również zachodzić, gdy organ, do którego podanie wpływa, nie dostrzega kwestii wpadkowych, proceduralnych i ich nie rozstrzyga. Niedopełnienie tym obowiązkom świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt 9 ppsa. Takie działanie organu implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a ppsa). W niniejszej sprawie sąd wyznaczył organowi termin jednego miesiąca, uznając go za adekwatny do okoliczności niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z opisanych wyżej czynności podejmowanych przez organ oraz ich częstotliwości (z akt wynika, że przez okres ponad 10 lat organ nie podjął żadnej czynności w sprawie), uchybienie przez Burmistrza terminowi z art. 35 § 3 K.p.a. z całą pewnością nastąpiło, stąd w punkcie II wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która z pewnością miała charakter rażący, pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7, 8 i 2 kpa, jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 kpa. Konieczności tak długiego procedowania nad wnioskiem złożonym ponad 20 lat temu, nie może wytłumaczyć w żaden sposób argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Sad uznał natomiast, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa. Skarżąca nie przedstawiła ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Ponadto należy zaznaczyć, że w sprawie zostało ustalone, że jeden z wnioskodawców [...] nie żyje i nie zostało wykazane następstwo prawne po nim, co ma też wpływ na bieg postępowania. W tej też części skarga nie podlegała więc uwzględnieniu. Na marginesie sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się projekt postanowienie z 19 lutego 2019 r. Burmistrza Miasta [...] o zawieszeniu postępowania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], do czasu dostarczenia postępowania spadkowego po zmarłym 3 stycznia 2010 r. [...]. Jedynym adresatem tego postanowienia jest [...]. W aktach brak jest jednak dowodu doręczenia tego postanowienia skarżącej. Fakt jego doręczenia nie został potwierdzony ani w odpowiedzi na skargę z 20 lutego 2019 r., ani w piśmie pełnomocnika skarżącej z 30 września 2019 r. Przesłane do sądu akta sprawy nie zostały również uzupełnione przez organ o żadne nowe dowody. W tym miejscu zastrzec należy, że postanowienie wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jego doręczenia stronie (art. 110§ 1 kpa w zw. z art. 126 kpa). Zatem wobec braku jakichkolwiek dowodów doręczenia projektu postanowienia z 19 lutego 2019 r. skarżącej, a także braku informacji od stron, że miało to miejsce, nie można uznać, że weszło ono do obrotu. Tym samym nie może być przeszkodą do zobowiązania organu do wydania aktu. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez Burmistrza Miasta [...], zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wniesiono: 1) o jego uchylenie w pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) w przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt. 1 – o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 i oddalenie skargi; 3) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. 4) o dopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza Miasta [...] z 19 lutego 2019 r. oraz potwierdzenia nadania i potwierdzenia odbioru tego postanowienia Skarżący kasacyjnie skorzystał z podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu oraz uznanie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, podczas gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem, art. 124 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na śmierć strony [...], art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie dopuszczenie z urzędu dowodu z potwierdzenia odbioru postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a o brzmieniu "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." Jak wynika z uzasadnienie do projektu tej zmiany ( druk sejmowy 1633) proponowana regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W przypadkach nią objętych nastąpi znaczne przyspieszenie czasu rozpoznawania skarg kasacyjnych i to bez potrzeby angażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto ustawodawca przewidział, że kontrola formalna skargi kasacyjnej i autokontrola mogą odbyć się w tym samym czasie, na jednym posiedzeniu niejawnym. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny zmieni zdanie w sprawie, w której już orzekł, to musi jeszcze raz i w całości rozpoznać sprawę, a strona nadal nie traci prawa do złożenia skargi kasacyjnej. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę" oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 §1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 9.08.2016 r., II FSK 1291/16 publik. CBOSA). W niniejszej sprawie w toku postępowania międzyinstancyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Burmistrza Miasta [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek określona w cytowanym przepisie, stanowiąca podstawę do wydania autokontrolnego orzeczenia. Stwierdzono bowiem, że oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 p.p.s.a. polegający na błędnym uznaniu, że zaszły podstawy do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, podczas gdy w chwili wyrokowania w obiegu prawnym istniało ostateczne postanowienie z dnia 19 lutego 2019 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Okoliczność ta została wykazana przez skarżącego dopiero na etapie składania skargi kasacyjnej, ale mając na uwadze główny cel instytucji wprowadzonej art. 179a p.p.s.a. tj. ekonomikę procesową, należało uznać za zasadne jej zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Taki stan miał miejsce w niniejszej sprawie, bowiem powyższe rozstrzygnięcie (tj. ww. postanowienie o zawieszeniu), wyłączyło możliwość zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stron, dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone (pkt 3 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 16 marca 1998 r. [...] wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Przewodniczący Zarządu Miasta [...] decyzją z 14 czerwca 1999 r. nr 139/99 orzekł o odpłatnym przekształceniu tego prawa oraz ustalił wysokość opłaty za to przekształcenie. Decyzją z 8 marca 2000 r. nr KOA/156/Go/00 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 30 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło Burmistrzowi [...] termin załatwienia sprawy wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] do dnia 26 marca 2007 r. Pismem z 3 sierpnia 2018 r. skarżąca wezwała organ ponownie do rozpoznania wniosku z 16 marca 1998 r., a następnie 22 stycznia 2019 r. wniosła skargę, a już po wniesieniu skargi organ postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. orzekł o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Z opisanych wyżej chronologii czynności podejmowanych przez organ oraz ich częstotliwości (z akt wynika, że przez okres ponad 10 lat organ nie podjął żadnej czynności w sprawie), uchybienie przez Burmistrza terminowi z art. 35 § 3 K.p.a. z całą pewnością nastąpiło, stąd w punkcie I wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która z pewnością miała charakter rażący, pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7, 8 i 2 kpa, jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 kpa. Konieczności tak długiego procedowania nad wnioskiem złożonym ponad 20 lat temu, nie może wytłumaczyć w żaden sposób argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Sad uznał natomiast, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca zatem pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Zatem przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Ponadto należy zaznaczyć, że w sprawie zostało ustalone, że jeden z wnioskodawców [...] nie żyje i nie zostało wykazane następstwo prawne po nim, co ma też wpływ na bieg postępowania. W tej też części skarga nie podlegała więc uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 151 ppsa w punkcie czwartym wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i jedynie częściowe uwzględnienie rozpoznanej skargi kasacyjnej, sąd uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione.