VII SA/Wa 260/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. – R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE VII SA/Wa 260/17 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r, Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. J. – R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].09.2016 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w G. przy ul. K., stanowiącego własność T. i K. G. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Z akt sprawy wynikało, że decyzją z dnia [...].08.2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. udzielił T. i K. G. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na działkach nr. ewid. [...] i [...] G. przy ul. K.. W dniu 08.09.2016 r. M. J. – R. złożyła wniosek o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...].09.2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ( dalej: PINB ) odmówił wznowienia postępowania. Wskazał, że stroną postępowania zakończonego decyzją PINB w G. z dnia [...].08.2015r o pozwoleniu na użytkowanie byli wyłącznie inwestorzy T. i K. G., a przedłożony komplet dokumentów, wraz z oświadczeniem kierownika budowy, oraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą , a także przeprowadzona w dniu 17.08.2015 r. obowiązkowa kontrola potwierdziły wykonanie przedmiotowego obiektu zgodnie z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2010 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia granic własności działki wnioskodawczyni organ I instancji wyjaśnił, iż posiada geodezyjną inwentaryzację powykonawczą zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego wykonaną przez uprawnionego geodetę J. U. z której wynika, iż obiekt wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2010 r. Nie stwierdzono żadnych odstępstw co do lokalizacji przedmiotowego obiektu. Ponadto kwestia ewentualnego naruszenia granic własności działek nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: WINB ) rozpatrując zażalenie M. J. – R. stwierdził, iż odmowa wznowienia postępowania z wniosku M. J.- R. była właściwa. Wskazał, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 Kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Formalne warunki związane z wniesieniem wniosku o wznowienie postępowania wynikają z treści art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 147 oraz art. 148 i odpowiednio art. 145a § 2 Kpa. Oznacza to, że wniosek może dotyczyć wyłącznie postępowania zakończonego decyzją ostateczną albo postanowieniem ostatecznym funkcjonującym w obrocie prawnym, musi pochodzić od strony postępowania, musi być oparty o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa oraz zostać złożony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 i art. 145a § 2 Kpa. Organ administracji publicznej we wstępnej fazie postępowania zobowiązany jest dokonać kontroli wniosku pod kątem ustalenia, czy zachodzą powyższe przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania. W świetle powyższego postępowanie zakończone ostateczną decyzją (postanowieniem) należy wznowić po zbadaniu powyższych przesłanek, tj. czy wniosek został złożony przez osobę posiadającą przymiot strony w postępowaniu, czy powołała się na przesłankę wznowienia oraz, czy został zachowany termin do wniesienia pisma o wznowienia postępowania wskazany w art. 148 § 1 Kpa. Z ww. przepisu wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Mając powyższe rozważania na uwadze i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy [...] WINB stwierdził, że rolą organu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie czy wniosek M. J. – R. spełnia powyższe wymogi formalne, a więc czy zawiera ustawowe przesłanki wznowienia opisane w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 Kpa, czy został wniesiony w terminie oraz, czy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba, która była jego stroną. Wnioskodawczyni wskazywała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 Kpa. Ponadto wnioskodawczym poinformowała, że o podstawie do wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 29.08.2016 r. Uznać zatem należy, iż miesięczny termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 Kpa został zachowany. Zdaniem organu odwoławczego już na wstępnym etapie postępowania nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że M. J. – R. domagająca się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa i nie ma potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń w tej kwestii. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy budowa realizowana jest na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ograniczony został na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r do inwestora. [...] WINB powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 23/08 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1158/10 wyrażające pogląd, iż w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że podmiot żądający wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby, uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to tym samym, iż w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. W związku z powyższym [...] WINB stwierdził , że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Powyższe stanowi o zasadności wydania postanowienia odmawiającego wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J. – R. domagając się o uchylenie obu zaskarżonych postanowień wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie: art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., przez błędne uznanie, że M. J.-R. nie posiada statusu strony postępowania, - art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku uznania, że możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podstawę wznowienia postępowania stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej zrealizowana inwestycja narusza bezpośrednio własność działki strony skarżącej dlatego istnieje konieczność przyjęcia rozszerzającej wykładni normy ustanawiającej inwestora jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto trudno jest się zgodzić z poglądem organu, co do możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest przepis art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. brak czynnego udziału strony w postępowaniu. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroki sądów posiadają charakter wyjątkowy i nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. W szczególności taki zakaz dotyczy sytuacji, gdy uznanie statusu strony posiada charakter dyskusyjny. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu złożenia wniosku przez stronę postępowania i występowanie jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ustawodawca w art. 148 § 1 k.p.a. przewidział, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania, który został złożony w dniu [...] września 2016r skarżąca wskazała na dwie przesłanki wymienione w 145 § 1 pkt. 4 i pkt. 5 k.p.a. wyjaśniając, że dowiedziała się o wydanej decyzji w dniu [...].08.2016 r. Wniosek skarżącej został więc złożony z zachowaniem terminu , o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że powinna być stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego gdyż jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości której granice zostały naruszone projektowaną inwestycją. Z dokonanego bowiem pomiaru kontrolnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę E. K. wynika, że projektowany budynek wybudowany na działkach nr [...] i nr [...] wychodzi poza granice tych działek na działki nr [...] i [...] od 0.10 m do 0.33 m. Powyższa kwestia zdaniem skarżącej stanowi nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, o której nie wiedział organ wydający rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko organu, iż w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Wynika to z faktu, iż w przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. posłużono się w sposób bezpośredni określeniem "strona", które w ten sposób stało się niejako częścią materialnej podstawy wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Stanowisko takie zaprezentowane zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009r , sygn. akt: II OSK 23/08 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1158/10, a pośrednio potwierdzają taką tezę wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 938/09, z 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stroną postępowania zakończonego decyzją PINB w G. z dnia [...].08.2015r o pozwoleniu na użytkowanie byli wyłącznie inwestorzy T. i K. G.. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego była realizowana na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...].07.2010r o pozwoleniu na budowę, w której zobowiązano inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie został przedłożony komplet dokumentów, wraz z oświadczeniem kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonana przez uprawnionego geodetę J. U. z której wynika, iż obiekt wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2010 r. Nie stwierdzono żadnych odstępstw, co do lokalizacji przedmiotowego obiektu. W dniu 17.08.2015r została przeprowadzona obowiązkowa kontrola, która potwierdziła wykonanie przedmiotowego obiektu zgodnie z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2010 r. Z przedstawionego wyżej przez organ stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca M. J. – R. domagająca się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy budowa realizowana jest na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ograniczony został na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r do inwestora. Dopuszczalna była więc jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie narusza przepisów art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., oraz art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 k.p.a. Jak słusznie stwierdził [...] WINB kwestia ewentualnego naruszenia granic własności działek nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).