II OZ 1311/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. W. i S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/15, odrzucające skargę I. W. i S. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/15, odrzucił skargę I. W. i S. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 2 września 2015 r. r. (data stempla urzędu pocztowego) skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Sąd podkreślił, że art. 54 § 1 p.p.s.a. ustanawia wymóg wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W przypadku złożenia przez stronę skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania biegu. W tej sytuacji o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 4 sierpnia 2015 r. zatem termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a., upływał z dniem 3 września 2015 r. Sąd przekazał skargę organowi celem udzielenia odpowiedzi na nią w dniu 7 września 2015 r., zatem została ona wniesiona po terminie. Z tych też przyczyn Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. I. W. i S. W. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotny wpływie na wynik sprawy tj.: a) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 i art. 83 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, że doszło do uchybienia trzydziestodniowemu terminowi do wniesienia skargi, mimo że została złożona w placówce pocztowej w 29 dniu terminu. b) Art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że omyłkowe zaadresowanie koperty i skierowanie bezpośrednio do Sądu w ustawowym terminie daje podstawy do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wykładnia art. 54 § 1 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji jest zbyt rygorystyczna i uchybiała art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących urzeczywistnienie prawa do sądu powinno wiązać się z odformalizowaniem trybu składania środka zaskarżenia. W przekonaniu strony, powołany przepis p.p.s.a. zawiera jedynie instrukcję postępowania i nie przewiduje żadnych konsekwencji (sankcji) jego naruszenia. Nie określa również obowiązków sądu administracyjnego w zakresie terminu i trybu przekazania środka zaskarżenia właściwemu organowi. Według skarżących wskazana przez Sąd I instancji "zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu" nie jest zasadą prawa a przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter techniczny, tj. ma zapobiegać sytuacji, w której ze względu na braki skargi sprawie nie można nadać biegu - np. w sytuacji braku niezbędnych informacji potrzebnych do prawidłowego określenia wysokości wpisu od skargi. Wniesienie skargi za pośrednictwem organu ma również umożliwić organowi zastosowanie mechanizmu samokontroli przed przekazaniem akt sprawy do sądu, co jest niewątpliwie uzasadnione mając na względzie ekonomikę postępowania. Norma zawarta w art. 54 p.p.s.a., ani żaden inny przepis ustawy nie przewidują żadnych skutków procesowych wniesienia skargi bezpośrednio do sądu z pominięciem organu. Wskazano ponadto, że w art. 58 § 1 p.p.s.a. znajduje się zamknięty katalog przypadków, w których sąd odrzuca skargę. W sprawie skarga została złożona w terminie, a jedynie błędnie zaadresowana bezpośrednio na adres sądu. Pominięcie organu, który wydał zaskarżoną decyzję miało charakter czysto techniczny. Nie można pozbawiać strony konstytucyjnego prawa do sądu z tytułu technicznego uchybienia, albowiem w sprawie skarżących termin do złożenia skargi został dochowany, a Sąd I instancji mógł wystąpić do organu o przesłanie akt sprawy, kierując jednocześnie na jego adres odpis skargi. Przepisy ustawowe nie określają, dla zachowania terminu do wniesienia skargi, innego oznaczenia, jak opisane w art. 83 p.p.s.a. wyłącznie przez osobę umocowaną do jej złożenia (strona, jej przedstawiciel, pełnomocnik, inna osoba upoważniona). Z ustawy p.p.s.a., ani z innych przepisów prawa nie wynika umocowanie sądu do wyręczania strony w tym zakresie. Dlatego słusznym zdaje się wezwanie przez sąd organu, który wydał zaskarżoną decyzję do uzupełnienia akt sprawy o pozostające w jego dyspozycji dokumenty. Zdaniem skarżących żaden z przepisów p.p.s.a. nie przewiduje trybu postępowania w przypadku złożenia pisma do organu niewłaściwego, a skoro tak, to poprzez analogię należało w przedmiotowej sprawie odwołać się do regulacji zawartej art. 65 K.p.a. Skoro bowiem kwestia wniesienia pisma do organu niewłaściwego nie została unormowana w p.p.s.a., a została ona unormowana w k.p.a., to odwołując się do założenia o konsekwencji ocen prawodawcy należy wnosić, że podobna do normy z k.p.a. obowiązuje w p.p.s.a. i to pomimo niewyrażenia jej w tekście prawnym. Ocena skutków wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest, zatem błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę składa się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z art. 54 §1 wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę wniesioną po upływie terminu Sąd odrzuca (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że strona skarżąca jest zobowiązana wnieść skargę za pośrednictwem organu, którego działanie jest jej przedmiotem, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że w sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania tej skargi przez Sąd na adres właściwego organu administracji publicznej, gdyż to właśnie przez złożenie skargi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego (patrz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 328 oraz powołane tam orzecznictwo). Wprawdzie żaden z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie przewiduje obowiązku Sądu przekazania do organu skargi błędnie skierowanej, to jednak takie działanie jest podejmowane celem nadanie jej właściwego biegu. Nie oznacza to jednak, że strona nie ponosi konsekwencji prawnych wynikających z tego, że skarga nie została złożona zgodnie z wymogami ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący, wbrew dyspozycji powołanego art. 54 § 1 p.p.s.a., wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, tj. Wojewody Mazowieckiego. Sąd Wojewódzki po otrzymaniu skargi w dniu 7 września 2015 r. przesłał ją do organu w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt administracyjnych. Tę datę Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął jako miarodajną do stwierdzenia, czy strona dochowała ustawowego terminu trzydziestu dni na złożenie skargi. W związku z tym, że decyzję ostateczną organu doręczono skarżącym w dniu 4 sierpnia 2015 r. to termin określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. upłynął w dniu 3 września 2015 r. Zaznaczyć należy, że termin 30-dniowy przewidziany na wniesienie skargi jest terminem ustawowym i sąd nie jest uprawniony do modyfikacji jego długości. W zaistniałej sytuacji, skoro przekroczenie terminu nastąpiło wskutek nieprawidłowo dokonanej czynności związanej z wysłaniem skargi do Sądu zamiast do organu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek uwzględnić z urzędu jego upływ i z tej przyczyny odrzucić skargę. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż ograniczono jej prawo do sądu na skutek - jej zdaniem - zbyt rygorystycznej wykładni art. 54 § 1 p.p.s.a. dokonanej przez Sąd Wojewódzki z uchybieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tym kontekście należy przywołać pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II FZ 99/08, że "poza art. 45 ust. 1 Konstytucji, powszechnie uważanym za normę statuującą prawo do sądu, wśród przepisów decydujących o kształcie tego prawa w polskim systemie prawnym wskazuje się także na art. 77 ust. 2 Konstytucji, który ujmuje prawo do sądu niejako w formule negatywnej; jest to adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę dochodzenia naruszonych wolności i praw. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 7 marca 2006 r., sygn. SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27 i powołane tam orzeczenia). Prawo do sądu może podlegać ograniczeniom, między innymi przez ustanowienie terminów, po których upływie uruchomienie procedury sądowej nie będzie możliwe. O znaczeniu i wadze prawa do Sądu świadczy ustanowienie we wszystkich procedurach sądowych instytucji przywrócenia terminu, której celem jest usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminu procesowego, gdy strona lub uczestnik postępowania nie ponoszą winy w uchybieniu. Istnienie określonych wymogów w zakresie terminów, jak też kosztów postępowania, nie uchybia przy tym postulatowi rzetelności postępowania. Żadne postępowanie nie mogłoby skutecznie toczyć się bez wymogów proceduralnych zabezpieczających je przed nadużywaniem praw procesowych przez strony. Stąd uchybienie terminom zarówno w procedurze cywilnej, administracyjnej i sądowo-administracyjnej, jak i innych procedurach powoduje bezskuteczność czynności procesowych strony, jeżeli odpowiednie rozwiązanie ustawowe przypisuje niezachowaniu terminu takie konsekwencje prawne (...)". Nieuprawnione jest zatem postrzeganie wymogów ustawowych w zakresie trybu i terminu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako ograniczenia prawa do sądu zwłaszcza, że strony postępowania uzyskały pouczenia co do obowiązujących wymogów formalnych. Zaakcentować należy, że stanowisko sądów administracyjnych co do skutków wniesienia skargi bezpośrednio do sądu zamiast do organu administracji – jest utrwalone. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia równego traktowania wszystkich takich przypadków niezachowania wymogów określonych w art. 54 § 1 p.p.s.a. Z kolei argumentacja zawarta w zażaleniu, a odnoszącej się do możliwości zastosowania art. 65 K.p.a. w przypadku złożenia skargi do organu niewłaściwego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zwrócić uwagę trzeba na fakt, że moment wniesienia skargi na decyzję organu administracji publicznej rozpoczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Jest to odrębne postępowanie względem procedury administracyjnej, inny jest jego przedmiot, inny organ prowadzący. Stąd też regulacje prawne określające porządek czynności procesowych mają autonomiczny charakter i nie jest dozwolone odczytywanie ich treści przy zastosowaniu przepisów z zakresu postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 65 K.p.a. gwarantujący stronie ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu jest przepisem mającym zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym i nie odnosi się do postępowania przed sądami administracyjnymi. Ustawa p.p.s.a. nie odsyła do przepisów k.p.a., zatem przepis ten nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego wszczynanego skargą. Moment wniesienia skargi do organu administracji publicznej rozpoczyna bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, dlatego do oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania skargi do organu niewłaściwego, i uznać, że zastosowanie będzie miał art. 65 k.p.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.