III SA/Łd 502/07

SENTENCJA Dnia 19 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na zalecenia pokontrolne Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] Nr [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. UZASADNIENIE III SA/Łd 502/07 UZASADNIENIE W dniu 17 lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. C., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej[...] , na zalecenia pokontrolne Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z kontroli nr [...] Zarzucając naruszenie praw ubezpieczonych i pacjentów oraz obowiązujących przepisów kontroli strona wniosła o usunięcie przez organ, wskazanych w skardze, zapisów z wystąpienia pokontrolnego oraz oddanie NZOZ [...] w Z. kwoty 106,99 zł potrąconej przez Fundusz. Strona wskazała, iż zwracała się do Rady Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie skargowym, jak również do Prezesa NFZ, który nie dopatrzył się nieprawidłowości w zaleceniach pokontrolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o odrzucenie skargi. Uzasadniając wskazał, iż z uwagi na treść art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożona skarga nie dotyczy sprawy należącej do kognicji sądów administracyjnych, a ponadto ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przyznaje prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Ponadto sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Cechą wspólną wszystkich aktów prawnych i czynności wymienionych w art. 3 §2 pkt 1-4 p.p.s.a. (analizowanych z uwagi na przedmiot zaskarżenia) jest okoliczność, iż wszystkie one mają charakter działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli aktów prawnych o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie akty lub czynność podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym istotnym elementem takich aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wystąpienie pokontrolne z dnia [...] po przeprowadzeniu na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej", kontroli w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej[...] , w dniach 14 lipca 2006r. - 31 sierpnia 2006r. w zakresie realizacji umowy zawartej w dniu 27 grudnia 2005r. Zgodnie z art. 64 §1 w/w ustawy podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Kontrola odbywa się na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274, poz. 2723). Z kontroli takiej organ kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy lub zalecenia pokontrolne w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 64 §7 w/w ustawy). Natomiast świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych, zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni, w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę (art. 64 §8 w/w ustawy). W powołanych powyżej przepisach ustawodawca w pełni określił warunki i tryb samej kontroli, uregulował postępowanie pokontrolne, wskazał na konieczność sporządzenia wystąpienia pokontrolnego i umożliwił odwołanie się od niego. Nie przewidział jednak możliwości zaskarżenia takiego wystąpienia do sądu administracyjnego, a wręcz w art. 64 ust. 9 w/w ustawy nakazał w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. Na marginesie rozważań wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje przypadki, w których dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 109 § 1 ustawy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, zaś do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Od decyzji tych przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 109 ust. 5), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 110 ustawy). Kwestia wystąpienia pokontrolnego, zaleceń pokontrolnych nie mieści się we wskazanym wyżej zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. W spornych zaleceniach czytamy, iż czynności kontrolne miały na celu porównanie danych elektronicznych z danymi na deklaracjach wyboru pielęgniarki środowiskowej POZ oraz sprawdzenie dostępności pacjentów do wybranego personelu medycznego. Organ wskazał w nich na pewne działania, które zaleca podjąć przez jednostkę kontrolowaną, wypunktował uchybienia, jakich się dopatrzył i podał możliwe sposoby ich likwidacji. Nadto jak wynika z treści spornych zaleceń w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego, podmiotowi zainteresowanemu tj. Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [....] przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Ł. umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń określonych w tym wystąpieniu. Odnosząc powyższe rozważania w kwestii aktów i czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że wystąpienie pokontrolne nie jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym sprawę indywidualną. Zawiera ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie posiada cech pozwalających na przyjęcie, że jest ono aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie, nie jest więc z pewnością ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 §2 pkt. 1-3 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewiduje formy decyzji dla wystąpienia pokontrolnego. Z tych samych powodów kwestionowane wystąpienie pokontrolne nie może być uznane za postanowienie, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 2 p.p.s.a. Z oczywistych względów nie jest też postanowieniem, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a. W opinii Sądu zaskarżone wystąpienie nie jest również aktem lub czynnością o jakiej mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż jak zostało to już podniesione stanowi ono jedynie opis stanu faktycznego i zalecenia pokontrolne w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sposób, w jaki organ formułuje zalecenia pokontrolne nie czyni zaskarżonego wystąpienia aktem lub czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Godzi się podnieść, że strona wykorzystała tryb odwoławczy przewidziany w analizowanej Ustawie a podkreślenia wymaga, że przedmiotowa Ustawa nie przewiduje możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu odwoławczego określonego w art. 64 tej Ustawy. Z uwagi na fakt, że przedmiot niniejszej sprawy nie spełnia przesłanek określonych w art. 3 §1 i §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa objęta skargą nie jest sprawą o charakterze administracyjnym, a działalność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowa w zaskarżonym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.