II OSK 1612/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2487/17 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2487/17 uwzględnił skargę S. Sp. z o. o. z siedzibą w W.(dalej skarżąca spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Jak stwierdził Sąd I instancji, sprawa dotyczy dwóch zasadniczych kwestii: prawidłowości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa) oraz możliwości zbadania przesłanek nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy spółka kapitałowa ulega podziałowi na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm.; dalej: Ksh) w zw. z art. 531 § 1 Ksh. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organów, że w świetle art. 2a ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2196, ze. zm.; dalej ukur), skoro nabywca nieruchomości - spółka kapitałowa, która ma dopiero powstać w drodze podziału spółki - nie istnieje, to nie jest możliwe ustalenie, czy nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu I instancji, wskazany przez organy argument nie daje podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 Kpa. Od bezprzedmiotowości postępowania należy bowiem odróżnić sytuację, gdy brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy. Stąd nie można zasadnie uznać, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa jedynie z tego powodu, że organ nie mógł dokonać oceny, czy zaistniała przesłanka pozytywna do wydania decyzji. Z uwagi na to, że organy obu instancji przyjęły błędną wykładnię przepisu art. 105 Kpa, co w bezpośredni sposób przełożyło się na rozstrzygnięcie sprawy i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, należało uchylić decyzje organów obu instancji. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 ukur poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wniosek istniejącej spółki o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej na rzecz mającej dopiero powstać w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Ksh spółki, spełnia wymogi formalne, warunkujące wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej; 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 Kpa, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, polegające na błędnym założeniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, warunkująca umorzenie postępowania, podczas gdy w sprawie organy administracji nie mogły dokonać oceny wszystkich przesłanek, od których zależy wydanie decyzji merytorycznej co oznacza, że postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu; b) art. 141 § 4 Pppsa poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia orzeczenia, polegającą na przyjęciu z jednej strony, że "nie ma możliwości skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji na rzecz podmiotu nieistniejącego", natomiast z drugiej, że "brak możliwości wydania decyzji na rzecz spółki skarżącej powinien skutkować odmową wydania decyzji", a także poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku do jednego z kryteriów wydania decyzji tj. rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej przez nabywcę, które to kryterium jest warunkiem formalny wydania decyzji merytorycznej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że w świetle aktualnej treści art. 2a ust. 3 pkt 11 ukur sprawa ma wyłącznie znaczenie historyczne. Mianowicie ustawodawca dostrzegając problemy ze stosowaniem w praktyce art. 2a ukur w odniesieniu do czynności podziału, przekształcenia i łączenia spółek kapitałowych, ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1080) rozszerzył katalog przypadków uprawniających do nabycia nieruchomości rolnych, bez potrzeby ubiegania się o uzyskanie zgody Dyrektora Generalnego KOWR- na takie właśnie sytuacje (art. 2a ust. 3 pkt 11 ukur). Ponadto zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej z 2019 r., postępowania w sprawach dotyczących wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na nabycie nieruchomości rolnych w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 2a ust. 3 pkt 11 ukur wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem jej wejścia w życie umarza się. W przypadku podziału spółek kapitałowych cele ustawy są realizowane poprzez mechanizm uregulowany w art. 4 ukur tj. możliwość złożenia przez Krajowy Ośrodek działający na rzecz Skarbu Państwa oświadczenia o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą ceny tej nieruchomości. 4.4 Jednakże do momentu wejścia w życie tej ustawy nowelizującej z 2019 r., abstrahując od racjonalności i zgodności tego uregulowania z Konstytucją, nie było podstaw aby wniosek spółki o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości w trybie podziału spółek nie był rozpoznany merytorycznie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 306/18 "nabycie nieruchomości rolnej w wyniku przekształcenia spółki handlowej jest nabyciem w wyniku zdarzenia prawnego, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, i uzasadnia wystąpienie przez spółkę przekształcaną jako zbywcę tej nieruchomości z wnioskiem o wyrażenie zgody na jej nabycie na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b tej ustawy. Pomimo że spółka przekształcana i spółka przekształcona w świetle Kodeksu spółek handlowych stanowią ten sam podmiot, na gruncie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stanowią sui generis zbywcę i nabywcę nieruchomości rolnej. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ust. 2 lit. a ukur uprawnienie do nabycia nieruchomości rolnej w drodze oświadczenia właściwego organu nie przysługuje, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą, o której mowa w art. 2a ust. 4 tej ustawy. Wyłączenie możliwości wystąpienia przez spółkę przekształcaną o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej powodowałoby, że wbrew treści art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a ukur spółka przekształcana byłaby pozbawiona ochrony przed nabyciem nieruchomości rolnej na podstawie oświadczenia organu.". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pogląd ten w całości podziela. 4.5. Tym samym bezzasadny jest tak zarzut naruszenia art. 2a ust. 4 pkt 1 ukur, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wyjaśnić bowiem należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Mając zatem na względzie, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił. Biorąc natomiast pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym skarżąca spółka nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał jej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 Ppsa. Dlatego też wniosek spółki podlegał oddaleniu. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.