II SAB/Op 99/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 października 2021 r. M. W. (dalej też: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. G., wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. odnośnie do załatwienia jej wniosku z dnia 20 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 50 zł, którą skarżąca zobowiązała się przekazać na cele społeczne, tj. rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w B.; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wnioskiem z dnia 20 września 2021 r., przesłanym na adres mailowy piw.o @wiw.o.pl, zwróciła się o udzielenie informacji publicznej od Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. o treści cyt. "ile zarabia u was główny specjalista". Dlatego według strony na Powiatowym Lekarzu Weterynarii ciążył obowiązek udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, czego jednak organ nie uczynił. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak odniesienia się przez organ do jej wniosku, zasadnym jest przyznanie na jej rzecz kwoty 50 zł. Zasądzenie tej kwoty winno dać Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii asumpt do nieignorowania wiadomości od obywateli. Jednocześnie zadośćuczyni krzywdę skarżącej, która została wywołana brakiem aktywności organu. Skarżąca podniosła też, że skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii udostępnia swój adres mailowy, to winien zapewnić taką obsługę skrzynki, aby gwarantować sprawny i dogodny kontakt każdemu, kto z tej formy kontaktu zechce skorzystać. Podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (ponaglenie), skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych wskazując też, iż w dniu 8 października 2021 r. odpowiedział na wezwanie o informację po otrzymaniu skargi. W uzasadnieniu podniósł, że nadawca wiadomości "jandelichtea@gmail.com" budził uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa otwarcia wiadomości od takiego nadawcy. Organ otrzymuje codziennie na skrzynkę urzędu kilkadziesiąt e-maili, które musi poddać zdroworozsądkowej weryfikacji. Inspekcja Weterynaryjna to specyficzna służba wymagająca wielokrotnie natychmiastowego reagowania. Podmiot występujący w istotnej sprawie, też w sprawie informacji publicznej winien to wyraźnie zaznaczyć już w temacie e-maila. Leży to w interesie wnioskodawcy i organ przy tak odformalizowanej procedurze udzielania informacji publicznej. Byłoby to ze strony wnioskodawcy dołożenie minimum staranności. E-mail z domeny wskazującej na wątpliwego nadawcę czyli e-mail "podejrzany" trafia zazwyczaj do folderu SPAM, ale nawet jeśli nie, to jego otwarcie – w dobie niebezpiecznych ataków elektronicznych – jest ryzykiem, którego organ nie powinien podejmować, aby nie zdezorganizować pracy Inspekcji i niesienia pomocy rzeczywiście jej potrzebującym. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. II. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła według strony skarżącej bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 20 września 2021 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. - zwanej dalej też "u.d.i.p."). Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - zwanej dalej K.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Dlatego wniosek organu o odrzucenia skargi z tej tylko przyczyny nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. III. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. IV. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie istnieją przesłanki do oddalenia skargi. Po pierwsze wniosek nadany e-mailem z 20 września 2021 r. nie wszczął postępowania przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Został sformułowany przez nieistniejący podmiot. Jan de Lichte to postać historyczna, XVIII wieczna, banita, przywódca gangu we Flandrii. Podmiot używający tego nazwiska nie jest podpisany na pełnomocnictwie procesowym udzielonym 5 października 2021 r. radcy prawnemu D. G., które podpisała skarżąca M. W. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Uprawnionym do żądania informacji publicznej jest także każdy, bez obowiązku wykazania interesu faktycznego lub prawnego (art. 2 u.d.i.p.). Każdym nie jednak osoba małoletnia, program komputerowy tworzący automatycznie dokumenty, system generujący pisma (wiadomości) w formie SMS-ów, e-maili (por. wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 2/21). Jeżeli pomiędzy określeniem podmiotu inicjującego postępowanie przedsądowe (tu z zakresu informacji publicznej) a danymi osobowymi podmiotu wnoszącego skargę, zachodzi różnica (zupełna rozbieżność) to nie mamy do czynienia z możliwością przyjęcia, iż skarżąca może powoływać się, iż postępowanie przedsądowe było przez nią prowadzone (por. też wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 123/21). Jeżeli skarżąca nie jest z pewnością Janem de Lichte, który miałby inicjować postępowanie przedsądowe z zakresu informacji publicznej, to jej skarga na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej już tylko z tej przyczyny musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. V. Po drugie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa granic korzystania z prawa do informacji. To oznacza, że brak jest ograniczeń co do liczby i treści żądanych informacji. W praktyce żądanie informacji o sprawach publicznych rodzi obowiązek udzielenia odpowiedzi podmiotowi o informację występującemu. Prowadzi to niejednokrotnie do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów nie mających oparcia ani w art. 61 Konstytucji RP, ani art. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji realizować powinno ideę przejrzystego państwa, zmierzać do dbałości o dobro publiczne, jawność życia publicznego, przestrzeganie prawa. Te zasady są niezmienne od daty uchwalenia Konstytucji RP i ustawy u.d.i.p. Obowiązują one organy, ale także winny obowiązywać podmioty występujące o udzielenie informacji publicznej. Mimo, że u.d.i.p. nie wymaga wykazania interesu prawnego przy żądaniu informacji prostej, to jednak oczywistość braku interesu, albo instrumentalnego wykorzystywania prawa do informacji tylko dla własnych celów, partykularnych, ściśle prywatnych, winna prowadzić do oddalenia skargi w następstwie braku spełnienia przesłanki z art. 50 § 1 P.p.s.a. Ponadto jeżeli nawet przyjąć, że wnioskodawca Jan de Lichte to skarżąca, to wymaga zauważenia co następuje: Sąd orzekający w toku rozpoznawania sprawy ustalił, że strona M. W., reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, złożyła wcześniej przed wniesieniem tej sprawy skargi w 26 sprawach z zakresu bezczynności organów inspekcji weterynaryjnej z terenu całego kraju. Analiza treści skarg i stanów faktycznych z nich wynikających, a zamieszczonych w sądowej bazie CBOSA, wskazuje, że sprowadzają się one do tego samego schematu postępowania. Jakkolwiek od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego to należy stwierdzić, że przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć – jak już powiedziano - realizacji celów innych niż przewidziane w art. 61 Konstytucji RP. Celem zapisu konstytucyjnego ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.(por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne (...), wyd. NSA, W-wa 2005 r., s. 146-147, W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, W-wa 2016, s. 163-170, M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2018, nr 1). Ocena okoliczności sprawy nakazuje przyjąć za wiarygodne twierdzenie organu administracji, że jest wysoce prawdopodobne, iż e-mail wskazany jako przedmiot postępowania skargowego z założenia miał być wiadomością, która trafia do skrzynki SPAM organu, tym samym dając możliwość zaskarżenia bezczynności, a w konsekwencji kosztów postępowania. Takie okoliczności jak ujawnienie dalszych 26 spraw sądowych wniesionych przez tego samego pełnomocnika w imieniu skarżącej, identyczność skarg, zbieżność czasowa między upływem terminu 14 dni od rzekomego wezwania o informację a datą sporządzenia skargi (2-3 dni po upływie terminu mimo, że odpowiedź organu wysłana listem poleconym w ustawowym 14 dniu mogłaby - zwłaszcza w pandemii - dotrzeć do wnioskującego o informację podmiotu po tygodniu a nawet - jak wskazuje doświadczenie ostatnich 2 lat - po kilkunastu dniach) sprawiają, że uprawnione staje się przyjęcie, iż skarżąca liczyła się z możliwością wykorzystania tych okoliczności do celu nie mającego nic wspólnego z dobrem publicznym. Warunki działania skarżącej skłaniają do przyjęcia nadużycia prawa do informacji publicznej, nie mogą być akceptowane przez Sąd, a tym bardziej zasługiwać na ochronę prawną sprowadzającą się - przy uwzględnieniu skargi - do zasądzenia kosztów sądowych od organu finansowanego w całości ze środków publicznych. Każde nadużycie prawa do informacji absorbuje organ administracji publicznej, jego osobowe i rzeczowe środki, którymi dysponuje, przy czym często w dobie pandemii COVID-19, w ograniczonym zakresie i opóźnia realizację podstawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej oraz wniosków o informację publiczną, które nie są nadużyciem prawa (por. też wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2267/19, wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, postanowienie NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16 i wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Takie zachowanie strony prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji innych osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.