II SA/Lu 638/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej - w zakresie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Pismem z [...] września 2020 r. S. M. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając go przesłanką trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżącego takie niebezpieczeństwo wynika z art. 8h ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703, ze zm.; dalej jako: u.z.w.g.), w świetle którego starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8e, stała się ostateczna, informuje gminę o możliwości nieodpłatnego nabycia nieruchomości. Wniosek o wstrzymanie ma zapobiec nabyciu przez gminę spornych nieruchomości, a w konsekwencji spowodowanie nieodwracalnych dla skarżącego skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. przykładowo postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. przykładowo postanowienie NSA z 1 grudnia 2015 r., II GZ 770/15). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi do sądu, a jednocześnie przedmiotem wniosku o wstrzymanie jest decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r., w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Wniosek o ochronę tymczasową, składany na podstawie art. 61 p.p.s.a., może odnosić się wyłącznie do takich aktów, które nadają się do wykonania i mogą być wykonane. Zasadniczo decyzja odmowna nie jest takim aktem, bowiem w przypadku odmowy uwzględnienia żądania strony, nie sposób wstrzymać wykonania takiej decyzji. W razie odmowy przyznania uprawnienia nie sposób poprzez wstrzymanie wykonania decyzji odmownej "tymczasowo" przyznać to uprawnienie skarżącemu. Nie jest to jednak regułą, gdyż decyzje odmowne mogą w pewnych szczególnych okolicznościach wywoływać skutki prawne, które potencjalnie mogą być rozważane w kontekście przesłanek art. 61 p.p.s.a. Na takiej argumentacji opiera swój wniosek skarżący, wskazując, że ostateczna decyzja o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, wydana na podstawie art. 8e u.z.w.g. ma swoje konsekwencje prawne, gdyż otwiera drogę do nieodpłatnego nabycia nieruchomości przez gminę. Zgodnie z art. 8g ust. 1 u.z.w.g., w przypadku wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o której mowa w art. 8e, gmina może nieodpłatnie nabyć na własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa na cele, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([...]), związane z realizacją zadań własnych gminy. Nabycie nieruchomości następuje na wniosek gminy (ust. 2). Tryb nabycia nieruchomości przez gminę w świetle ustawy jest następujący: starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8e, stała się ostateczna, informuje gminę o możliwości nieodpłatnego nabycia nieruchomości. W informacji podaje się dane dotyczące nieruchomości oraz określa się termin do złożenia przez gminę wniosku o nabycie tych nieruchomości. Termin wyznaczony do złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 miesięcy od dnia doręczenia gminie informacji (art. 8h). Nieodpłatne nabycie przez gminę nieruchomości następuje w drodze decyzji wojewody, z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 8i ust. 1). Ostateczna decyzja wojewody o nieodpłatnym nabyciu przez gminę własności nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 8j). Jeżeli gmina nie złoży wniosku lub też wniosek zostanie rozpatrzony odmownie, z uwagi na to, że we wniosku o nabycie nie określono jednego z celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n., związanych z realizacją zadań własnych gminy (art. 8i ust. 2), wówczas wojewoda wydaje decyzję o nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa w przypadku (art. 8k). Ostateczna decyzja o nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 8l). Oceniając, czy ostateczna decyzja o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, wydana na podstawie art. 8e u.z.w.g., może wywołać nieodwracalne skutki prawne i zachodzą przesłanki do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 61 p.p.s.a., trzeba jednak zauważyć, że nieodpłatne nabycie nieruchomości przez gminę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji wojewody, przy czym decyzji tej należy raczej nadawać charakter konstytutywny, skoro nabycie następuje dopiero z dniem, kiedy decyzja wojewody stała się ostateczna. W konsekwencji, jedną z podstawowych przesłanek prawnych wydania decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie nieruchomości (art. 8i) jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 8e). Innymi słowy, byt prawny decyzji wydanej w trybie art. 8e warunkuje możliwość wydania decyzji w trybie art. 8i. Skoro tak, to w sytuacji, gdy decyzja wydana w trybie art. 8e jest wprawdzie ostateczna, ale zaskarżona do sądu administracyjnego, możliwe jest złożenie wniosku przez gminę o nieodpłatne nabycie nieruchomości, ale nie będzie możliwe wydanie decyzji stwierdzającej nabycie (art. 8i) do czasu prawomocnego zakończenia sporu prawnego dotyczącego legalności decyzji wydanej na podstawie art. 8e. Spór prawny powstały w wyniku zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 8e do sądu administracyjnego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie art. 8i. Wobec tego, postępowanie prowadzone przez wojewodę w trybie art. 8i musi zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sporu o legalność decyzji wydanej w trybie art. 8e przed sądem administracyjnym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że gdyby doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości w trybie art. 8i przed prawomocnym zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, zaś sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem uchyliłby decyzję o nieustaleniu uprawnionych (art. 8e), byłoby to podstawą do uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie (art. 8i) w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Wobec powyższych zależności pomiędzy bytem prawnym decyzji o nieustaleniu uprawnionych (art. 8e) i decyzją stwierdzającą nabycie nieruchomości (art. 8i), nie jest możliwe, aby decyzja wydana w trybie art. 8e wywołała nieodwracalne skutki prawne przed rozpatrzeniem skargi na tą decyzję przez sąd administracyjny. Dopóki nie zostanie prawomocnie zakończony spór prawny przed sądem administracyjnym powstały na skutek zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 8e, decyzja ta nie może skutecznie doprowadzić do nieodpłatnego nabycia nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 8i u.z.w.g. Co więcej, nawet w razie wydania decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie nieruchomości w trybie art. 8i przed prawomocnym zakończeniem sporu przed sądem administracyjnym o legalność decyzji wydanej w trybie art. 8e, skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie są możliwe do odwrócenia, gdyż istnieje ewentualna podstawa do wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie art. 8i u.z.w.g. Konkludując: sama decyzja w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie wywołuje skutków w zakresie zmian stanu prawnego nieruchomości, daje jedynie podstawę do uruchomienia dalszych postępowań, w których mogą zostać wydane decyzje wywołujące skutki w zakresie zmian własnościowych (stanu prawnego nieruchomości). Wobec powyższego, należy uznać, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 8e u.z.w.g., gdyż decyzja ta nie może wywołać nieodwracalnych skutków prawnych w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.