II SA/Sz 390/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE U Z A S A D N I E N I E: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał Stowarzyszeniu A. rozbiórkę zespołu domków letniskowych o numerach kolejno od [...] włącznie oraz od [...] włącznie, bez dobudówki do domku nr [...], wybudowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu rozbiórki. Decyzję wydano na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 29 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stowarzyszeniu A., działając przez pełnomocnika, odwołało się od powyższej decyzji podnosząc następujące zarzutu: 1) błędną wykładnię zapisu planu zagospodarowania przestrzennego gminy , obowiązującego od [...] roku, poprzez przyjęcie, że zakazywał on również ustawienia na działce nr [...] w [...] nietrwale związanych z gruntem domków kempingowych, podczas gdy zapis ten określał "zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych", a domki kempingowe nietrwale związane z gruntem nie stanowią takiej inwestycji, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji dowodów z: pisma Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz adnotacji Zarządu Gminy z dnia [...] r., z których wynika, że organy te nie tylko nie sprzeciwiały się, ale wręcz wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych na działce nr [...] w [...]., co świadczy o tym, że ich interpretacja powyższego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego była zbieżna z interpretacją strony. Mając powyższe na uwadze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniach [...] r. kontrola działki nr [...] położonej przy ul. [...] wykazała, że na przedmiotowej nieruchomości będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo , której najemcą jest Stowarzyszenie A., bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowano zespół obiektów budowlanych w skład, którego wchodzą domki letniskowe o numerach kolejno od [...]. Na podstawie złożonych do protokołu oświadczeń Z. G. – Prezesa Zarządu Stowarzyszenia , ustalono, iż domki (oprócz domku nr [...] i dobudówki do domku nr [...]) zostały ustawione w latach [...]. W świetle obowiązujących, w okresie budowy obiektów, przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Przepis art. 3 ww. ustawy stanowi, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, podlegają przymusowej rozbiórce. Organ I instancji ustalił również, że dla przedmiotowego terenu obwiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – uchwała Nr XXII/282/62 z dnia 25 lipca 1962 r. w sprawie zatwierdzenia perspektywicznego i etapowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Urząd Gminy przekazał organowi powiatowemu tekst planu oraz poinformował, że nie zachowały się plansze w skali 1:2000, które stanowiły załączniki do tekstu planu. Dalej organ podał, że w tekście tego planu brak jest informacji na temat planowania zabudowy na przedmiotowym terenie. Na brak przeznaczenia przedmiotowych terenów pod budowę domków letniskowych w tym okresie wskazuje również fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXV/125/88 z dnia 27 stycznia 1988 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., wprowadzono zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych dla tego terenu. W związku z powyższym organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że inwestycja polegająca na wybudowaniu przedmiotowego zespołu domków letniskowych wykonana została na terenie nie przeznaczonym na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywisty jest również dla organu fakt, iż inwestor ustawiając domki na terenie lasów ochronnych dokonał inwestycji kubaturowej i zaadoptował las na cele budownictwa wypoczynkowego. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu powiatowego, że zapis w opinii urbanistycznej przedłożonej przez inwestora, na temat zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, uznać należy za nietrafny, zaś stwierdzenie, iż zakaz prowadzenia wszelkich inwestycji kubaturowych dla celów wypoczynkowych obowiązywał tylko dla budynków trwale związanych z gruntem, za nieuzasadnione. W planie nie dokonano bowiem podziału na zabudowę trwale i nietrwale związaną z gruntem, użyto natomiast sformułowania "wszelkich inwestycji kubaturowych", co oznacza zarówno trwale jak i nietrwale związane z gruntem obiekty kubaturowe. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez pozwolenia właściwego organu, na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. Prawo budowlane. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzje z dnia [...]r. wydał zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących pominięcia dowodu z pisma Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz adnotacji Zarządu Gminy z dnia [...] r., z których wynika, że organy te nie sprzeciwiały się, a nawet wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych na działce nr [...] w [...], organ zauważył, iż fakt akceptacji ww. organów nie świadczy o legalności przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszeniu Sympatyków Aktywnego Wypoczynku oraz Ochrony Środowiska Naturalnego Wybrzeża Bałtyku , działając przez pełnomocnika, zarzuciła ww. decyzji: 1) błędną wykładnię zapisu planu zagospodarowania przestrzennego gminy , obowiązującego od [...] roku, poprzez przyjęcie, że zakazywał on również ustawienia na działce nr [...] w [...] nietrwale związanych z gruntem domków kempingowych, podczas gdy zapis ten określał "zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych", a domki kempingowe nietrwale związane z gruntem nie stanowią takiej inwestycji, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że dowody z: pisma Wójta Gminy z dnia [...] r. oraz adnotacji Zarządu Gminy z dnia [...] r., z których wynika, że organy te nie tylko nie sprzeciwiały się, ale wręcz wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych na działce nr [...] w [...]., nie miały w sprawie znaczenia, gdyż nie stanowią o legalności ustawienia domków nietrwale związanych z gruntem na działce nr [...] w [...], podczas gdy dowody te mają w sprawie znaczenie, gdyż świadczą o tym, że interpretacja organów wydających te dokumenty powyższego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego była zbieżna z interpretacją strony; w świetle zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasada praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ wykonawczy gminy zezwala na pozostanie domków kempingowych, a organ administracji budowlanej, inaczej interpretując ten sam zapis planu zagospodarowania przestrzennego, nakazuje ich rozbiórkę, 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznaniu, bez bliższego uzasadnienia, dowodu z opinii urbanistycznej sporządzonej przez Regionalne Biuro Gospodarki Przestrzennej Województwa , za "nietrafną", podczas gdy w opinii tej przekonująco wyjaśniono, z jakich przyczyn istniejąca zabudowa zgodna jest z przepisami obecnie obowiązującymi oraz wymieniono argumenty przemawiająca za pozostawieniem tej zabudowy również w świetle przepisów obowiązujących w czasie stawiania domków, a jej walor dowodowy jest wysoki, jako że sporządzona została przez jednostkę wyspecjalizowaną w zagadnieniach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. W sprawie bezsporny jest fakt, że objęte nakazem rozbiórki domki letniskowe zostały posadowione na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy określa zasady orzekania o rozbiórce obiektów będących w budowie albo już wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także sytuacje w których możliwa jest legalizacja takich obiektów. W niniejszej sprawie jednak na mocy przepisu przejściowego, jak to trafnie uczyniły organy orzekające w sprawie, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. A zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: - rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia, - naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Z dokumentów przesłanych Sądowi przez organy administracyjne oraz ustaleń organów wynika, że obowiązujący od [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla działki nr [...], położnej przy ul. [...], inne przeznaczenie niż zabudowa wczasowa, tj. jako terenu lasów ochronnych z zakazem wszelkich inwestycji kubaturowych. Sąd podziela stanowisko organów, że wprowadzony ustaleniami planu zakaz obejmował zarówno inwestycje trwale związane z gruntem, jak i nietrwale związane z gruntem. Organy dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu w tym zakresie. Przy tym interpretacji takiej organy dokonują samodzielnie i mają obowiązku brać pod uwagę opinii czy stanowiska innych organów. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że z akt administracyjnych nie wynika, aby miejscowy plan uchwalony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Uchwałą Nr XXII/282/62, z dnia 25 lipca 1962 r., w sprawie zatwierdzenia perspektywicznego i etapowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego milrejsowości [...], nie przeznaczał działki nr [...] pod zabudowę. Z tekstu uchwały w ogóle nie wynika które tereny przeznaczone zostały pod zabudowę. Przepis § 2 uchwały stanowi, między innymi, że przeznaczenie terenów pod różne rodzaje użytkowania staje się obowiązujące przy wydawaniu lokalizacji, wytycznych do planów szczegółowych i działalności inwestycyjnej na terenie [...]. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że na terenie [...] przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę. Wynika to również z wyciągu z opisu do projektu planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania miejscowości [...], gdzie w pkt 2 jako główne zadania inwestycyjne wynikające z planu perspektywicznego podano; "Budowa nowych jednostek wczasowych". Jednak w treści uchwały brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego, które tereny przeznaczone zostały pod działalność inwestycyjną. Prawdopodobnie tereny te zaznaczone zostały na stanowiącej załącznik do uchwały planszy podstawowej, której brak w aktach sprawy. W takiej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia, że teren działki nr [...] nie został w tym planie przeznaczony pod zabudowę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 K.p.a., tj. bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby się okazało, że działka nr [...] w planie uchwalonym w [...] r. była przeznaczona pod zabudowę wczasową, to w chwili obecnej nie można byłby orzec rozbiórki domków, które wzniesione zostały w okresie obowiązywania tego planu. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). W kwestii wykonalność Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152, a o kosztach art. 200 ww. ustawy.