III SA/Łd 812/20

SENTENCJA Dnia 2 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: WSA Sędzia Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania Zarządu Powiatu Zgierskiego postanawia: odrzucić skargę. R.T. UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z [...], podjętą na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2020 r., poz. 920; dalej jako: "u.s.p.") i art. 299 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), Rada Powiatu [...] uznała za niezasadną skargę wniesioną przez L. S. na działania Zarządu Powiatu [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wniosła L. S., zarzucając organowi: 1. rażące naruszenie obowiązującego prawa, tj. przepisów ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. art. 87 ust. 1 i 3 oraz przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. art. 10 ust. 1, 2, 3 i art. 7 i art. 7a, a ponadto naruszenie obowiązującego prawa miejscowego – uchwał Rady Gminy w Ozorkowie tj. uchwały Rady Gminy w Ozorkowie nr VII/54/07 z 26 kwietnia 2007 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Ozorków, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 6 czerwca 2007 r., Nr 169, poz. 1603 oraz Uchwały Nr XVIII/132/15 Rady Gminy Ozorków z 12 listopada 2015 r., w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozorków; 2. złe oznaczenie podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa, poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 229 pkt 4 k.p.a., co narusza uprawnienia strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 u.s.p., wskazując, że skarga do Rady Powiatu [...] z 27 lipca 2020 r., została złożona na podstawie art. 16 i 16a u.s.p. i została rozpatrzona w tym trybie, o czym świadczy uzasadnienie uchwały oraz dotyczy konkretnej Uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z [...], 3. uchylenie się Rady Powiatu [...] od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie skargi z 27 lipca 2020 r. dotyczącej uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z [...], w sprawie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E – ul. [...] oraz 120149E – ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenia z użytkowania; 4. brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego; 5. rażące naruszenie interesu prawnego skarżącej, jako właściciela nieruchomości polegające na uznaniu wniesionej skargi jako niezasadnej, a zaakceptowaniu bezprawnych działań Zarządu Powiatu [...], który wydał bezprawną bo sprzeczną z obowiązującym prawem i bez uzasadnienia Uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z [...] w sprawie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E – ul. [...] oraz 120149E – ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenia z użytkowania; 6. rażące naruszenie uprawnień strony do złożenia skargi do sądu administracyjnego wynikających z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. Z uwagi na powyższe L. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz obciążenie Rady Powiatu [...] kosztami postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie ze skargą na uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...] L. S. wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E - ul. [...] oraz nr 120149E - ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenie z użytkowania, która zarejestrowana została w repertorium sądowym pod sygnaturą III SA/Łd 813/20. W odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...] organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...], podjęta na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2020 r., poz. 920; dalej jako: "u.s.p.") i art. 299 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), w sprawie rozpatrzenia skargi L. S. na działania Zarządu Powiatu [...]. Z treści skargi L. S. z 27 lipca 2020 r. - inicjującej wydanie zaskarżonej uchwały, wynika bowiem bezspornie, iż skarga dotyczy działania Zarządu Powiatu [...] i oparta jest na art. 16 i 16a ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 16a u.s.p. został wprowadzony mocą art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). Celem usprawnienia rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez kolegialny organ stanowiący samorządu terytorialnego, ustawodawca nakazał powołanie komisji, o której mowa w art. 16a u.s.p., mającej za zadanie wstępne rozpoznanie skarg, wniosków i petycji oraz rekomendowanie określonego stanowiska organowi stanowiącemu, który ostatecznie rozstrzygnie o sposobie rozpoznania skargi, wniosku, czy petycji. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Rozpatrywanie petycji przez organ stanowiący odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 870), natomiast rozpatrywanie skarg i wniosków w oparciu o przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawowym aktem prawnym regulującym instytucję skarg i wniosków jest zatem Kodeks postępowania administracyjnego, który w dziale VIII opisuje takie zagadnienia jak: przedmiot skargi i wniosku, zasady ich wnoszenia (w tym kwestie dotyczące właściwości organów oraz skutków wniesienia skargi lub wniosku do organu niewłaściwego), termin i sposób załatwienia skarg i wniosków. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi - w tym przepisie przewidzianej - może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Użyte w cytowanym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności w nim nie wymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Nadto, dodać trzeba, iż do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 229-230. Do skarg uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma natomiast zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Skarga przewidziana w ww. przepisach Kodeksu uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Sprawy skargowe rządzą się swoimi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a., nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co więcej, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te również nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wniesiona przez L. S. skarga na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Zarządu Powiatu [...], nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że zarzuty skargi na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] odnoszą się w istocie do wydanej przez Zarząd Powiatu [...] uchwały Nr [...] z [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinków dróg gminnych nr 120205E – ul. [...] oraz 120149E – ul. [...] w gminie [...] poprzez wyłączenia z użytkowania. Jak jednak wyżej zaznaczono, skarga L. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...] w sprawie wyrażenia opinii (...) jest przedmiotem odrębnego rozpoznania w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 813/20. Rozpatrzenie zatem w niniejszym postępowaniu zarzutów odnoszących się do uchwały Zarządu Powiatu [...] uchwały Nr [...] z [...] prowadziłoby do niedopuszczalnej równoległej weryfikacji zasadności żądań skarżącej na drodze sądowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Powiatu [...] kosztów postepowania sądowego, wobec braku podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym przysługuje wyłącznie stronie skarżącej i tylko wówczas, gdy sąd uwzględni skargę. R.T.