II SAB/Go 102/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę. UZASADNIENIE I. Pismem z [...] sierpnia 2017r. M.F. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "Dyrektor IAS") wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. II. Wynikający z przedłożonych akt administracyjnych ( wspólnych dla spraw ze skarg skarżącej prowadzonych pod sygnaturami II SA/Go 833/17, II SAB/102/17 i II SAB/Go 103 /17) i okoliczności bezspornych przedstawiał się następująco: 1. Skarżąca służbę w Służbie Celnej pełniła od [...] grudnia 1994 r. Do końca lutego 2017 r. pozostawała funkcjonariuszem celnym w Wydziale Zarządzania Ryzykiem Izby Celnej na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu starszego aspiranta. 2. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017r. miejscem wykonywania przez nią obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej, z miejscem ich świadczenia w [...]. 3. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale Zarządzania Ryzykiem Celnym, Akcyzowym i Eksploatacji Systemu ZISAR w Izbie Administracji Skarbowej, jako miejsce wykonywania pracy wskazując [...]. 4. W dniu 31 maja 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło pismo skarżącej wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa przez złożenie jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. 5. Dnia 7 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło oświadczenie skarżącej o przyjęciu propozycji zatrudnienia na warunkach zaproponowanych jej w piśmie z [...] maja 2017 r. z zastrzeżeniem podejmowania kroków prawnych zmierzających do przywrócenia jej statusu funkcjonariusza. 6. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło – skierowane do Szefa KAS - pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" w którym skarżąca, uznając propozycję za decyzję administracyjną, zaskarżyła ją w całości, wniosła o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. 7. Pismem z [...] czerwca skarżąca wezwała Dyrektora IAS do złożenia jej propozycji służby. 8. Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudniania albo służby może zostać złożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak też nie ustanawiają obowiązku złożenia mu propozycji służby. 9. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor IAS uznał skierowane do niego wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa za bezprzedmiotowe z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby. 10. Pismem z [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) – w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., skarżąca złożyła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS. 11. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącą, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. 12. W dniu 27 lipca 2017 r. wpłynęła do Dyrektora IAS pierwsza skarga M.F. na pismo z dnia [...] maja 2017 r. zawierające propozycje zatrudnienia ( sprawa pod sygn. II SA/Go 833/17 ). 13. W dniu 25 sierpnia 2017 r. wpłynęły do organu skargi w sprawie niniejszej ( sygn.II SAB/Go 102/17 ) i w sprawie nieprzekazania odwołania od decyzji zawierającej propozycję pracy (sygn. II SAB/Go 103/17 ). III. W powołanej na wstępie skardze M.F. zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazała, iż z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (dalej jako: "p.w.u.KAS") wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. jej złożenia. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w związku z brakiem złożenia jej propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd temu organowi niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Motywując zarzuty i wnioski skargi, skarżąca wywodziła, że wobec treści art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u.KAS, Dyrektor IAS winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącej, powołane przepisy wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji. Skarżąca zarzuciła organowi również wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby. Zdaniem skarżącej wykładnia przepisów p.w.u.KAS przyjmowana przez Dyrektora IAS wyrażająca się uznawaniem dopuszczalności przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy a nie służby, narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Skarżąca dowodziła istnienia normy ustawowej nakazującej Dyrektorowi IAS złożenie propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, jej zdaniem, organ pozostaje w bezczynności. IV. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie skargi bądź - ewentualnie - oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, iż nie toczyło się żadne postępowanie w zakresie propozycji służby. Tym samym brak jest sprawy administracyjnej w której organ miałby obowiązek wydania decyzji, postanowienia bądź aktu lub podjęcia czynności, których kontrola objęta byłaby kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej jako: p.p.s.a). Tym samym skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., co powoduje, że skarga podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż skarga dotyczy działań nie Dyrektora IAS lecz pracodawcy skarżącej czyli Izby Administracji Skarbowej, co przesądza, iż winna zostać odrzucona również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Motywując wniosek o oddalenie skargi Dyrektor IAS stwierdził, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.u.KAS był uprawniony do wyboru propozycji składanej pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, zdaniem Dyrektora IAS, że mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Tym samym był uprawniony do przedłożenia skarżącej również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadała ona status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, iż skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia, którą przyjęła w dniu 7 czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. W konsekwencji brak podstaw prawnych do uznania, iż Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności. V. Pismem procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżąca przedstawiała argumentację mającą potwierdzać właściwość sądu administracyjnego w sprawach dotyczących propozycji zatrudnienia składanych funkcjonariuszom celnym, powołując się w tym zakresie także na orzeczenia sądów powszechnych – sądów pracy. VII. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VIII. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. 2. Jak wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje: pkt 8) - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 par. 2 art. 3 Ppsa lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4 pkt 9) - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 3. Ze stanem bezczynności organu mamy miejsce wówczas, gdy organ taki będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub też podjęcia aktu czy wykonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. 4. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie ( wymuszenie ) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności), a w dalszej kolejności ustalenie, iż ciążącego na nim obowiązku organ - w nakazanym prawem terminie - nie wypełnia. 5. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostawała bezczynność organu polegająca, zdaniem skarżącej, na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostawała zatem kwestia istnienia po stronie organu - Dyrektora IAS obowiązku przedłożenia skarżącej propozycji dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej w charakterze funkcjonariusza, a tym samym przedłożenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji pracy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącej organ przedłożył pisemną propozycję pracy. 6. W ocenie Sądu, analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.u.w.KAS prowadzi do wniosku, iż skierowana do funkcjonariusza propozycja, określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej ale akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Aktem, o którym mowa w tym przepisie jest bowiem indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącej pisemna propozycja z [...] maja 2017 r. rozstrzyga o tym, że posiadając status funkcjonariusza otrzymała nie propozycję dalszego pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. 7. Natomiast kwalifikacja propozycji służby składanej także w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS w zw. z przepisem art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS nie budzi wątpliwości. Stanowi ona decyzję administracyjną, co wprost wynika z tej ostatniej regulacji. Taka ustawowa kwalifikacja propozycji służby, jako decyzji administracyjnej, której nieprzedstawienie pozostawało przedmiotem skargi M.F. na bezczynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 tego paragrafu. Zatem przedmiotem skargi pozostawała bezczynność Dyrektora IAS w wydaniu decyzji zawierającej propozycję służby. 8. W odniesieniu do okoliczności sprawy to pozostawały one bezsporne. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, pozostając do wskazanej daty funkcjonariuszem celnym, pełniącym służbę w Izbie Celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w IAS z miejscem świadczenia służby w [...]. Wywołany tym przepisem stan miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie ze względu na regulację art. 170 p.w.u.KAS. Powołany przepis art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS skutkował bowiem jedynie przyporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej. Art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie w sposób trwały statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, ale jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej ( 1 marca 2017 r. ) na okres do upływu terminów wynikających z art. 170 p.w.u.KAS. 9. Status wskazanych osób ( byłych funkcjonariuszy celnych - a od 1 marca funkcjonariuszy celno-skarbowych ) jak też byłych pracowników izb celnych – a od 1 marca 2017 – pracowników KAS) miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Regulacja wskazanego już przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS oraz pozostałych przepisów art. 165 do art. 171 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy celnych nie przyjął zasady zachowania trwałości ich dotychczasowych stosunków służbowych, co oznaczałoby, że wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze celni staliby się - z mocy prawa - definitywnie funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Wprowadził natomiast model polegający na ustanowieniu trybu dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych. 10. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska skarżącej M.F., że wskazane przepisy zobowiązują organ -Dyrektora IAS- do przedstawienia funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej jedynie nowych warunków pełnienia służby, ale już nie ma on uprawnienia do przedstawienia takiej osobie nowych warunków zatrudnienia (tj. w ramach stosunku pracy). Możliwość zaproponowania funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nowych warunków służby lub warunków pracy wynika, w ocenie Sądu, z treści art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. Kwestionując tę możliwość skarżąca opierała się na tezie, że za brakiem podstaw do złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w oparciu o stosunek pracy przemawia użycie w analizowanym przepisie słowa "odpowiednio". Zgodzić się należy, iż jego treść jest nie dość precyzyjna i może sugerować taką – jak wskazuje skarżąca - jego wykładnię. Jednakże, zdaniem Sądu, użyty w przepisie zwrot "odpowiednio" służy jedynie przyporządkowaniu adresatów propozycji do podmiotów je składających, a spójnik "albo" ma zapewnić, iż jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Za wykładnią, ku której skłonił się Sąd, przemawia też analiza pozostałych przepisów np. art. 171 ust.1, 174 ust. 1, 3, art. 175 p.w.u.KAS, regulujących sytuację funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pracy, a z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. 11. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie, nie istniał po stronie organu obowiązek złożenia skarżącej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycji służby, to nie można przyjąć, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostaje bezczynny w zakresie przedłożenia skarżącej propozycji służby. Brak po stronie organu prawnego obowiązku przedłożenia skarżącej propozycji służby w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie oznacza, że organ takiej propozycji nie mógł jej złożyć kierując się przesłankami wskazanymi w ust. 7 art. 165 p.w.u.KAS. W niniejszej sprawie – zważywszy jej przedmiot ( bezczynność organu ) stanowisko Sądu sprowadza się jedynie do uznania, iż na Dyrektorze IAS z uwagi na brak podstawy w przepisach ustawy wprowadzającej - nie ciążył prawny obowiązek złożenia skarżącej M.F. w terminie do 31 maja 2017 r. wyłącznie propozycji pełnienia służby w administracji celno-skarbowej. Natomiast faktem znanym Sądowi z urzędu pozostaje, iż otrzymana przez skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. propozycja określająca warunki zatrudnienia stała się przedmiotem odrębnej skargi M.F. rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. jako sprawa o sygnaturze II SA/Go 833/17. Zgodność z prawem skierowanej do skarżącej propozycji pozostawać bowiem będzie przedmiotem kontroli sądowej w tej właśnie sprawie. 12. Rozpoznając merytorycznie wniesioną skargę Sąd uznał jednocześnie, iż spełnione zostały warunki jej dopuszczalności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W ustalonych okolicznościach sprawy należało bowiem uznać, że skarżąca wyczerpała wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do Szefa KAS czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie. I choć środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy winien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i winien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Stąd Sąd uznał, iż skarżąca dochowała koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność. 13. W świetle powyższych rozważań brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS i skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.