II SA/Ol 629/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Starosta decyzją z dnia "[...]" zezwolił spółce A na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w miejscowości A na terenie kopalni kruszywa naturalnego. Pismem z 7 kwietnia 2020 r. spółka A (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła o wszczęcie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z "[...]". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą prawną i została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego. Kolegium postanowieniem z "[...]" odmówiło wszczęcia – z urzędu – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z "[...]" zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że skoro skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, to tym samym żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest skuteczne i winno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium wyraziło przekonanie, że w sprawie nie zaistniała konieczność wszczęcia postępowania, skoro udział skarżącej spółki wykluczył wprost art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo istniejących ku temu podstaw. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z "[...]". W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że Kolegium nie odniosło się do istoty problemu, ponieważ skarżąca w żadnym miejscu nie dowodziła tego, że jest stroną postępowania. Złożony wniosek był impulsem dla organu do podjęcia działań z urzędu, ponieważ skarżąca miała świadomość nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z "[...]" Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania "z urzędu" nie jest wiążące i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jeśli organ uzna, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma także obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia, bądź też wszczęcia takiego postępowania. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 233 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w załączonych do wniosku dokumentach, niewystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli domniemanego procesu przetwarzania odpadów; - art. 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z "[...]" zezwalającej spółce A na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w miejscowości A na terenie kopalni kruszywa naturalnego. W motywach skargi stwierdzono, że Kolegium powinno zbadać wszystkie okoliczności sprawy, a w razie potrzeby zażądać od innych organów materiałów i wyjaśnień. Kolegium dysponowało bardzo poważnymi przesłankami, które winno rozważyć w kontekście możliwej konieczności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca, która nie była stroną postępowania, mając na celu interes publiczny skierowała wniosek o podjęcie działań z urzędu. Podjęcie takich działań z urzędu na skutek sygnalizacji ze strony osoby trzeciej, niezwiązanej ze sprawą, jest prawnie dopuszczalne i akceptowalne w doktrynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą, która nie budzi wątpliwości jest to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z "[...]" został wywiedziony przez podmiot, który nie twierdzi, że był lub jest stroną postępowania, dlatego też skarżąca wnosiła o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. W tego typu sytuacji rozważenia wymaga przede wszystkim to czy skarżąca spółka mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i jaka powinna być reakcja organu na tego typu wniosek. Zauważyć należy, że skład orzekający Kolegium w dniu "[...]" odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie rozminął się z istotą problemu, jak i wniosku. Pomimo tego, że w sentencji postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania z urzędu (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), to wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia sprowadzają się do tego, że skarżąca nie była stroną postępowania o zezwolenie na przetwarzanie odpadów i przepis prawa nie pozwala za uznanie jej za stronę postępowania, dlatego też w ocenie organu należało odmówić wszczęcia tego postępowania. Stanowisko takie można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby skarżąca błędnie wywodziła, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wnosiła o jego wszczęcie na wniosek, a nie z urzędu. Słusznie więc postąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kiedy to "[...]" rozstrzygając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyliło postanowienie tegoż Kolegium z "[...]". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i może do niego dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek przesłanki zawartej w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Rozumienie powyższego przepisu prawa nie może budzić żadnych wątpliwości, dlatego też wystarczającym jest stwierdzenie, że dopuszczalne są dwie i tylko dwie, odrębne od siebie, formy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Lublinie z 8 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Lu 285/17 i wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2020 r. w sprawie II SAB/Po 145/19 – wyroki dostępne w CBOSA). Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela i akceptuje przedstawiony pogląd prawny, stwierdzając że skoro organ nie ma obowiązku wszczynania postępowania nieważnościowego z urzędu na żądanie strony postępowania, to tym bardziej nie ma takiego obowiązku, gdy żądanie wszczęcia postępowania z urzędu pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Co więcej, żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. w sprawie I OSK 2162/17, wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. w sprawie II OSK 2108/15, wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 176/09 – dostępne w CBOSA). Wobec tego należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy wznowienia postępowania jest prawem organu. Podnieść również należy, że odmienna interpretacja przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania – wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie strony. Takie rozwiązanie nakładałoby nowe, dodatkowe i niezbyt racjonalne obowiązki na organy administracji publicznej, których koszty obciążałyby całe społeczeństwo. Ponadto taka wykładnia, niemająca uzasadnienia w treści art. 157 k.p.a., prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem nieważnościowym prowadzonym na wniosek strony, a postępowaniem prowadzonym z urzędu. Traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (i odwrotnie) jest niedopuszczalne (zob. m.in. wyroki NSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08 i 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1879/16 – CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności nie budzi również to, że jeżeli organ administracji uznaje, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Sądowej kontroli nie podlega zaś brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. w sprawie II OSK 2487/15 i wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. w sprawie II OSK 2265/17 – dostępne w CBOSA). Dlatego raz jeszcze podkreślić należy, że prawidłowo postąpiło S.K.O., kiedy to po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uchyliło postanowienie tego Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, ale również wówczas kiedy to pismem z 17 sierpnia 2020 r. poinformowało skarżącą o braku okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.