I SA/Wa 2897/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń nieruchomość rolną położoną w K., gmina M., o powierzchni [...] ha, oznaczoną nr działki [...], zapisaną w ks. wieczystej [...] we W. jako [...] tom [...], k. [...], stanowiącą własność L. J. W dniu 10 grudnia 1992 r. (data prezentaty) Z. J. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi K., gm. M., stanowiącej parcele o numerach [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że była właścicielka działki tej nie uprawiała, w wyniku czego Komisja powołana do weryfikacji rolników, którym przydzielono ziemie z reformy rolnej, uznała L. J. za nieupoważnioną do posiadania tego gruntu. W efekcie wnoszono o uchylenie Dokumentu Nadania Ziemi na jej rzecz. Ponadto nieruchomość ta od 1950 r. nie była uprawiana przez właścicielkę, została objęta we władanie Państwa w 1951 r. i przekazana w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K. Wojewoda zaznaczył także, iż wniosek byłej właścicielki z 1957 r. o zwrot tej nieruchomości rolnej potraktowano odmownie z uwagi na to, że w wyniku wymiany stała się wkładem całości Spółdzielni. W konkluzji podkreślił, iż w dacie 5 kwietnia 1958 r. i później przedmiotowa nieruchomość była użytkowana przez RSP w K. - co pozwalało na przejęcie jej na rzecz Państwa w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i stwierdził brak podstaw do wzruszenia decyzji o jej przejęciu. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na skutek wniesienia odwołania - decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Minister podniósł, że L. J. była właścicielką tej nieruchomości na podstawie wpisu do księgi wieczystej z dnia 14 grudnia 1946 r. i stan ten utrzymywał się do grudnia 1987 r., kiedy to w jej miejsce wpisano "[...]". Jednocześnie wskazał na liczne uchybienia decyzji Wojewody stwierdzając, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie nie zbadał, czy byłą właścicielka prowadziła to gospodarstwo w 1950 r., kto uiszczał podatki za tę nieruchomość oraz czy jej fizyczne przejęcie w 1951 r. nastąpiło zgodnie z prawem. Nadto Minister zaznaczył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest istotnych dokumentów o wejściu w użytkowanie tej nieruchomości [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r. oraz ewentualnego uchylenia Dokumentu Nadania Ziemi L. J. W jego ocenie Wojewoda niedostatecznie uzasadnił, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r. w rażący sposób nie naruszyła prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spadkobiercy byłej właścicielki podnieśli, że rodzice ich uprawiali tę ziemię do 1951 r., kiedy to utworzono Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w K. Podkreślili ponadto, iż o zwrot tej nieruchomości rolnej ubiegają się od 1992 r. i zaznaczyli, że zarówno werdykt Komisji weryfikacyjnej rolników, jak i wystąpienie Powiatowej Rady Narodowej W. o uchylenie nadania tej ziemi nigdy nie nabrały dalszego biegu, a Spółdzielnia nigdy nie otrzymała dokumentu nadającego jej w użytkowanie ten grunt. Dodali, iż matka ich figurowała jako właścicielka tej nieruchomości nawet po śmierci, która nastąpiła [...].06.1972 r. W zaistniałej sytuacji zarzucili Wojewodzie nie wyjaśnienie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a Ministrowi błędne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas, gdy uzasadnienie decyzji Ministra wskazywało liczne jej uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4847-4850/03 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody jest niespójne z argumentacją i zarzutami podniesionymi przez Ministra w jej uzasadnieniu. Na uzasadnienie tej decyzji składa się niemal wyłącznie wymienienie uchybień, których dopuścił się Wojewoda w swym rozstrzygnięciu, gdyż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazując te wszystkie uchybienia Minister jednocześnie utrzymał decyzję Wojewody w mocy - nie wskazując jakie przesłanki za tym przemawiały i jak ocenił zaistniałe uchybienia. W związku z tym Sąd uznał, że ten brak spójności i niemal sprzeczność pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem, wskazującym na wiele uchybień decyzji organu I instancji, uniemożliwia dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji Ministra. Zatem Minister powinien zająć stanowisko w przedmiocie wskazanych przez siebie uchybień decyzji organu I instancji i ocenić czy miały one wpływ na rozstrzygnięcie oraz jaki. W dalszej części uzasadnienia Sąd dokonał analizy zapadłych rozstrzygnięć na tle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zważył, iż zamiarem ówczesnego ustawodawcy było jednolite uregulowanie stanu prawnego przejętych nieruchomości. Wyraz temu dał ustawodawca w art. 9 (następnie 16) powołanej ustawy z 1958 r., nakazując jednakże spełnienie przesłanek wynikających z ust. 1 tego artykułu. Wyjątkowy rygoryzm ustawy przejawiający się w przejęciu tych nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania oraz zapis ust. 4 powołanego art., przesadzający o tym, iż nawet tytuły egzekucyjne zasądzające przywrócenie posiadania lub wydanie owych nieruchomości tracą moc, wskazywał wyraźnie, że wolą ustawodawcy było ostateczne utrwalenie wprowadzonych stosunków własnościowych. Unormowanie zawarte w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.) wyróżnia dwie przesłanki decydujące o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych tj. objęcie nieruchomości "we władanie" Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Tymczasem z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, jaki był stan faktyczny w zakresie władania przejętą na rzecz Państwa nieruchomością w dacie wejścia w życie ww. ustawy, a mianowicie w dniu 5 kwietnia 1958 r. - co uniemożliwia dokonanie stosownej oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r. Na zakończenie Sąd dodał, że nie został ustalony pełen krąg stron postępowania - nie ustalono bowiem, kto jest aktualnie właścicielem spornej nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. Decyzja ta została uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] - a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] - ponownie rozpoznając sprawę - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ stwierdził, że od jesieni 1950 r. do 1951 r. - według oświadczeń P.J., M. B. i S. C., a od 1949 r. do 1950 r. - według W. T. i W. P., L. J. wyprowadziła się do R., gdzie jej mąż otrzymał [....] hektarowe gospodarstwo rolne. Od 1951 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne znalazło się w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]". Dodał, że Naczelnik Miasta i Gminy [...], wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r., dysponował protokołem weryfikacji rolników nadzielonych gruntami we wsi K. z dnia [...] listopada 1950 r. stwierdzającym, że L. J. sama ziemi nie uprawia i uznana została za nieuprawnioną do posiadania gruntu. W związku z tym Wojewoda nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Miasta i Gminy M. Od powyższej decyzji odwołali się: P. J., M. B. oraz S. C. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 kpa, art. 78 § 1 w zw. z art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 6 i art. 7 kpa. Podnieśli, że w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość użytkował, m.in. mąż właścicielki. Pokreślili, że grunt nigdy nie został przekazany [...] w K. i nie zostały spełnione przesłanki ustawy określone w art. 9 ustawy z 1958 r. umożliwiające przejęcie nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że z wzmianki na egzemplarzu decyzji wynika, iż została ona wywieszona w siedzibie organu, który ją wydał, a strony nie wniosły od niej odwołania – co potwierdzają akta sprawy. Podniósł, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w oparciu o który została wydana decyzja nacjonalizacyjna stanowi, iż nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Organ wskazał, że na podstawie protokołu komisji weryfikacyjnej z dnia [...] listopada 1950 r., w sprawie nadzielonych gruntów rolnych rolnikom z parcelacji byłego majątku K., L. J. uznana została za nieuprawnioną do nabycia wspomnianej nieruchomości. W protokole tym stwierdzono, iż osoba ta sama działki nie uprawia. Podniósł, że nieruchomość ta została objęta we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i znajduje się w użytkowaniu RSP [...]. Organ powołał zeznania S. C. z dnia [...] czerwca 2012 r., w których stwierdziła, że gospodarstwo rolne w dniu 5 kwietnia 1958 r. uprawiała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna, na podstawie umowy dzierżawy. Natomiast M. B., podczas przesłuchania strony w dniu [...] czerwca 2012 r. zeznała, iż gospodarstwo rolne uprawiali i płacili podatki: jej matka L. J. oraz Prezes [...] w K.. P. J. utrzymywał z kolei, że uprawiał je ojciec M. J. wraz z Prezesem [...] w K. Natomiast znający państwa J. kowal, W. T. w dniu [...] maja 2012 r. zeznał, iż dnia 5 kwietnia 1958 r. faktycznie uprawiała gospodarstwo Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w K. Minister skonstatował, że z dowodów zgromadzonych w sprawuje wynika, iż rodzina J. do końca 1951 roku przeniosła się do R., gdzie objęła po rodzicach ponad 20-hektarowe gospodarstwo rolne, a L. J., która opuściła przedmiotowe gospodarstwo jeszcze przed końcem 1951 r., nie utrzymała władztwa nad nim do chwili wejścia w życie ustawy z 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. - co potwierdza pismo z dnia 14 kwietnia 1957 r. informujące, że z racji użytkowania działki przez spółdzielnię produkcyjną nie jest możliwy jej zwrot. L. J. zatem już w 1957 r. czyniła starania o zwrot ziemi. Natomiast powołane przez stronę pismo z dnia 25 listopada 1961 r. potwierdza jedynie przeprowadzenie rozliczenia za użytkowanie gospodarstwa, nie precyzując czasu trwania tego okresu. Spełnione zatem zostały przesłanki, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do twierdzeń o rzekomej cichej umowy dzierżawy, jak też użytkowaniu ziemi aż do 1961 r., organ uznał, że ta wersja nie wydaje się wiarygodna - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenia stron nie mogą wpłynąć negatywnie na stan prawny utrwalony decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. Ponadto fakt niedoręczenia tej decyzji nie przesądza także o rażącym naruszeniu prawa, bowiem została ona wywieszona w miejscu publicznie dostępnym. Natomiast okoliczności braku udziału strony w postępowaniu mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Powyższą decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J., zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i 80 kpa - poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71), przedmiotowa nieruchomość leżąca w [...] gm. M. stanowiła własność Skarbu Państwa, a nie własność jej jedynej, nieprzerwanej właścicielki w osobie L. J., II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 kpa, a co za tym idzie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku tego, że organ wydał swoje rozstrzygnięcie nie w oparciu o przepisy prawa, lecz w oparciu o wybrane dowody, którym dał wiarę, a które skutkowały przyjęciem stanu faktycznego sprawy pozostającego w sprzeczności z całokształtem zebranego materiału dowodowego w sprawie, III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 kpa, polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 1987 r., b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę zeznań wielu świadków, według których L. J. była właścicielem przedmiotowych nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71), c) dowolności w wydaniu orzeczenia, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w której przedstawione dowody nie są spójne z wysuniętymi na ich podstawie wnioskami, VI. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez ustosunkowanie się przez organ odwoławczy jedynie do zarzutów zażalenia a nie rozpoznanie sprawy w całości co do meritum. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., w całości oraz na podstawie art. art. 135 p.p.s.a. o usunięcie naruszenia prawa, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Wniesioną skargę uzasadnił tym, iż pobieżna analiza akt sprawy, między innymi dowolna interpretacja zeznań świadków spowodowała, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie był w stanie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie ujawnionych w uzasadnieniu dowodów. Organ II instancji dał wiarę poszczególnym zeznaniom świadków, wskazując ich w swoim uzasadnieniu. Świadkowie Ci potwierdzają stan faktyczny sprawy przedstawiany przez skarżącego, jednocześnie zaprzeczając faktom, które uznał organ rozpatrujący odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Zeznania P. J. i S. C. są spójne, nadto nie zostały przytoczone w uzasadnieniu żadne argumenty odmawiające im wiarygodności. Okoliczności zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej ziemi między L. J. i Prezesem [...] w K. potwierdza W. T. i M. B. Wszyscy wskazani świadkowie potwierdzają stanowisko strony skarżącej, a organ II instancji nie uwzględnił ich stanowiska w zaskarżonej decyzji. Dodał, że L. J. nie utrzymywała władztwa nad gospodarstwem, bowiem powyższy stan sprawy jest wynikiem wydzierżawienia przedmiotowych ziem [...] w K. Oznacza to, iż mimo braku faktycznego władztwa nad rzeczą L. J. nigdy nie została pozbawiona własności nad przedmiotową nieruchomością. Potwierdza to między innymi wpis w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych W. Ten aspekt prawny rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, według którego stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej pokrywa się z rzeczywistym stanem prawnym i wskazuje, kto w tym okresie był prawowitym właścicielem działek. Należy stwierdzić, że jeżeli, jak zostało to podniesione przez organy administracyjne, L. J. przestałaby być właścicielem nieruchomości, ten fakt musiałby być ujawniony w prowadzonej księdze wieczystej. Nadto domniemanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nigdy nie zostało skutecznie podważone w toku sprawy, z czego jednoznacznie wynika, iż stan wpisu w przedmiotowej księdze był zgodny ze stanem faktycznym. Następnym dowodem stanowiącym o własności przedmiotowych nieruchomości jest pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...], które jest dokumentem świadczącym o rozliczeniu przez L. J. opłaty za okres użytkowania gospodarstwa otrzymanego w reformie rolnej. Na zakończenie skarżący podniósł, że protokół sporządzony przez komisję weryfikacyjną z dnia [...] listopada 1950 r. stwierdził jedynie, iż L. J. sama działki nie uprawiała, nie skutkowało to jednak nigdy uchyleniem nadanego jej Aktu Nadania Ziemi parceli [...]. Nie istnieją także żadne dokumenty świadczące o zgodnym z prawem przekazaniu prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Nadto podkreślić należy, że [...] w K. nigdy nie była jednostką Skarbu Państwa, osobą prawną i inną jednostką państwową zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione w skardze za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz orzeczenie ją poprzedzające nie naruszają prawa. Zaskarżona decyzja zakończyła postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym, na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Orzeka on wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Przy czym badanie ostatecznie zakończonej sprawy, występuje wyłącznie na gruncie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy i Miasta M. z dnia [...] grudnia 1987 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 3 ww. art.). Powyższe oznacza, że przejęcie mienia w tym trybie następowało po spełnieniu następujących przesłanek: - objęcie nieruchomości we władanie Państwa nastąpiło do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., - grunty zostały pozostawione we władaniu Państwa lub przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym [zob. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 20 lutego 1991 r., sygn. akt W/90 (OTK 1991, poz. 19)]. Obojętne było natomiast, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w przypadku, gdy wystąpiła sytuacja wymieniona w art. 9 ust. 2 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1695/09, LEX nr 745131). Przy czym dekodując normę zawartą w przepisie art. 9 ust. 1 należy mieć ponadto na względzie, że ponieważ przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy - to nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. L. J. była właścicielką nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, którą otrzymała na skutek przeprowadzenia reformy rolnej. Została ona pozbawiona władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika bowiem z zachowanego materiału archiwalnego w dniu [...] listopada 1950 r. Komisja - powołana do weryfikacji rolników, którym "nadzielono" ziemie z reformy rolnej - stwierdziła, iż właścicielka nie uprawia działki. Powyższy fakt - nie uprawiania działki przez właścicielkę - wynika też z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1951 r., w którym stwierdzono, że mąż L. J. jest byłym administratorem majątku i sam działki nie uprawia. Ponadto znajduje on również potwierdzenie w odpowiedzi z dnia 13 kwietnia 1957 r. na podanie, z którym L. J. wystąpiła do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. o zwrot przedmiotowej parceli. Poza tym z treści szeregu pism samego skarżącego wyraźnie wynika, że L. J. utraciła władztwo nad przedmiotowym gospodarstwem rolnym przed dniem 5 kwietnika 1958 r.: - pismo z 7 grudnia 1992 r.: "Grunty były nam zabrane i użytkowane przez [...] w K. O zwrot działki występowaliśmy w latach 1957 i późniejszych lecz bez rezultatu.", - pismo z 13 września 1994 r.: "Ziemię nam zabrano dla [...] w formie fizycznej w 1951 roku - w związku ze śmiercią wuja, który zginął wraz z siedmioma kolegami AK pod [...]. Z pismem o zwrot działki występowałem już w 1957 r., jak i później, otrzymując odpowiedź, że działka jest użytkowana przez [...] w K. i nie może być wyłączona.", - pismo z 19 listopada 1996 r.: "Ziemię tę uprawiali moi rodzice do 1951 r. do chwili utworzenia [...]. Po tym, mimo dotkliwych represji do [...] nie przystąpili. W związku z tym ziemię im zabrano, ojca aresztowano, a matka nabyła gospodarstwo rolne we wsi R. Pismem o zwrot tych gruntów matka zwracała się już w 1957 r. i później.", - pismo z 14 listopada 1997 r.: "Ziemię tę uprawiali moi rodzice do 1951 r. do chwili utworzenia [...]. Po tym, mimo dotkliwych represji do [...] nie przystąpili. W związku z tym ziemię im zabrano, ojca aresztowano, a matka nabyła gospodarstwo rolne we wsi Radomno. Pismem o zwrot tych gruntów matka zwracała się już w 1957 r. i później (...). Przejęcie przez Spółdzielnię nastąpiło na polecenie Naczelnika Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, które otrzymała również L J. (...). Przejęcie przedmiotowego gruntu w formie fizycznej następuje w 1951 roku z naruszeniem prawa." Również z zeznań świadków i stron postępowania wynika, że przedmiotowe gospodarstwo uprawiała spółdzielnia. S. C. zeznała w dniu [...] czerwca 2012 r., iż gospodarstwo rolne w dniu 5 kwietnia 1958 r. uprawiała [...]. Z kolei M. B. zeznając do protokołu w dniu [...] czerwca 2012 r. wskazała, iż gospodarstwo w K. i L. uprawiali oraz płacili podatki L. J. wraz z Prezesem RSP w K. Natomiast P. J. - jak wynika z protokołu przesłuchania strony z dnia [...] czerwca 2012 r. - twierdził, że gospodarstwo uprawiał jego ojciec M. J. wraz z Prezesem [...] w K., razem też opłacali podatki. Zaś W. T., który znał państwa J. oraz W. P. zeznali w dniu 29 maja 2012 r. do protokołu, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. faktycznie uprawiała niniejsze gospodarstwo Rolnicza [...] w K. Co prawda S. C., M. B. i P. J. (dzieci L. J.) stwierdzali, że gospodarstwo to było dzierżawione na podstawie "cichej umowy dzierżawy" z Prezesem [...] w K, jednakże stanowisko to nie znajduje żadnego potwierdzenia w zachowanej dokumentacji. Organy orzekające w sprawie prawidłowo nie dały wiary zeznaniom stron dotyczącym umowy wydzierżawienia tego gruntu, bowiem nie zachował się żaden bezpośredni dowód jej istnienia. Ponadto - gdyby rzeczywiście istniała taka umowa – L. J. nie musiałaby występować w 1957 r. do organu administracji o zwrot ziemi, lecz np. do sądu powszechnego z powództwem przysługującym każdemu właścicielowi o zwrot nieruchomości - skoro dysponowała tytułem prawnym do niej. Z akt niniejszej sprawy wynika zatem niezbicie, że ówczesna właścicielka nieruchomości utraciła władanie nią przed 5 kwietnia 1958 r. Zatem w tym czasie nieruchomość była w faktycznym władaniu Skarbu Państwa, który przekazał ją [...] w K. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku udziału L. J. w postępowaniu, zakończonym decyzją z 1987 r., Sąd wskazuje, że organ prawidłowo uznał, iż nie może on być podniesiony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Przy czym wskazane powyżej tryby nadzorcze mają charakter rozłączny, co oznacza, że przesłanki do wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie. Jednocześnie podnieść należy, iż orzeczenie z 1987 r. weszło do obiegu prawnego, gdyż zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu przez okres od dnia [...] grudnia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1987 r. - na co wskazuje adnotacja na nim. Na taki sposób działania organu zezwalał art. 49 kpa - w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Sąd nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej, wskazującego na rękojmię wiary ksiąg wieczystych, która może stanowić podstawę do konstatacji, iż istnieje domniemanie, że skoro właścicielem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej była poprzedniczka prawna skarżącego, to jej przysługiwało władztwo nad gruntem. Twierdzenie takie jest nieprawidłowe, bowiem prowadziłoby ono do sytuacji, że w stosunku do gruntów posiadających urządzoną księgę wieczystą i oznaczonego w niej właściciela nie mogłyby być prowadzone postępowania na postawie wskazanego uprzednio art. 9, gdyż zawsze istniałoby domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej. Tymczasem nawet obecnie ustawodawca zakłada, że mogą wystąpić sytuacje, w których treść księgi wieczystej nie odpowiada stanowi faktycznemu panującemu na gruncie i dlatego stworzył procedury sądowe, m.in. mające na celu uzgodnienie treści księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym, czy też instytucję zasiedzenia gruntu, dotyczącą sytuacji, w której władający gruntem może stać się jego właścicielem. Także wskazany przepis należał do kategorii instytucji porządkujących stan prawny nieruchomości. Powyższe powoduje zatem, że nie można twierdzić, iż z wpisu osoby właściciela w księdze wieczystej należy - w postępowaniu prowadzonym w trybie wskazanej uprzednio ustawy z 1958 r. - doszukiwać się przesłanki faktycznego władania gruntem. Władanie, o którym mowa w ww. art. 9, odnosi się bowiem do sytuacji faktycznej na gruncie, a w niniejszej sprawie przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przedmiotową nieruchomością władał Skarb Państwa, który następnie przekazał je Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Prawidłowo więc organy uznały, że nie zostały naruszone przez Naczelnika Miasta i Gminy M. przesłanki sformułowane w tym przepisie. Na koniec należy wskazać, że zachowane dokumenty w sprawie są nieliczne. Jednocześnie należy mieć na względzie, iż aby móc stwierdzić wystąpienie wady istniejącej w danej decyzji, konieczne jest wykazanie jej wystąpienia w sposób niewątpliwy. Tymczasem, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe grunty były użytkowane przez właścicielkę w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r. Wręcz przeciwnie - z tego materiału dowodowego ewidentnie wynika, iż L. J. i jej rodzina utraciła władanie przedmiotową nieruchomością już na parę lat przed 1958 rokiem, najpóźniej z końcem 1951 roku. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi są niezasadne. Organy administracji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.