III SA/Kr 153/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Kocmyrzowie - Luborzycy z dnia 23 lutego 2011 r. nr V/25/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Kocmyrzów-Luborzyca oraz szczegółowych warunków i zasad jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy w Kocmyrzowie - Luborzycy w dniu 23 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr V/25/11 działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Kocmyrzów-Luborzyca oraz szczegółowych warunków i zasad jego funkcjonowania. Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków Nowa - Huta w Krakowie w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucił uchwale: - istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego oraz - istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 7, 10, 13, 15 oraz 9b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie i powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie: poprzez wskazanie w § 4 pkt 4 jako podstawy do odwołania przez Wójta Gminy Kocmyrzów - Luborzyca członka Zespołu Interdyscyplinarnego - skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, co nie znajduje umocowania w art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; poprzez nadanie w § 11 uchwały Zespołowi Interdyscyplinarnemu uprawnienia do ustanowienia szczegółowych zasad jego działania w Regulaminie Działania Zespołu Interdyscyplinarnego oraz nadanie Wójtowi Gminy Kocmyrzów-Luborzyca uprawnienia do jego zatwierdzenia, co nie znajduje umocowania w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; poprzez powtórzenie w § 5 uchwały dotyczącym zadań zespołu treści art. 9b ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; poprzez powtórzenie w § 7 ust. 1 uchwały dotyczącym częstotliwości zwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego treści art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; poprzez powtórzenie w § 9 uchwały treści art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dotyczącego możliwości tworzenia grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach; poprzez powtórzenie w § 10 ust. 2 uchwały treści art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dotyczącego określenia, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocmyrzów - Luborzyca wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta blisko 9 lat temu. Po jej podjęciu tekst uchwały został przedłożony do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. W tym czasie nie było ugruntowanego stanowiska, czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czy nie. Organ nadzoru nie zakwestionował zapisu uchwały § 13 stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Również w innych gminach w tego typu uchwałach widniał zapis, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Te zapisy w czasie, kiedy uchwała była podejmowana, nie były kwestionowane przez organy nadzoru i nie było ugruntowanego stanowiska w tym zakresie. Ponadto zdaniem organu przedmiotowa uchwała nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaś obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Oznacza to, że zamieszczona w § 13 uchwały klauzula jest zgodna z prawem. Tym samych uchwała Rady Gminy Kocmyrzów- Luborzyca z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie nie podlegała w dacie jej podjęcia publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej powoływanej jako "u.s.g."), w których przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Kocmyrzów-Luborzyca oraz szczegółowych warunków i zasad jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; powoływanej dalej jako "u.o.a.n."). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 13, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Kocmyrzów – Luborzyca obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, a rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi jest w tej sytuacji zbędne. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.