I OW 64/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Wrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Wrocławia a Starostą Powiatu Dzierżoniowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w spokrewnionej rodzinie zastępczej postanawia: 1. wskazać Starostę Powiatu Dzierżoniowskiego jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia, wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Wrocławia a Starostą Powiatu Dzierżoniowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. W. (ur. [...]) w rodzinie zastępczej zamieszkałej na terenie Wrocławia. Uzasadniając wniosek podkreślono, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia -[...] [...], małoletni wówczas M.W. został umieszczony w rodzinie zastępczej u babci - E. W. zamieszkałej we Wrocławiu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej jego rodziców. W postanowieniu z 13 września 2019 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie, Sąd wyraził zgodę na leczenie małoletniego i zabieg operacyjny. W dniu 23 września 2019 r. E. W. przedłożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu oświadczenie, że małoletni do dnia [...] 2019 r. przebywał pod opieką matki w miejscowości B., natomiast od [...] 2019 r. pozostaje pod faktyczną opieką ustanowionej ostatecznie rodziny zastępczej. Ojciec małoletniego w tym czasie przebywał w [...]. W dniu [...] 2019 r. M. W. sporządził Indywidualny Program Usamodzielnienia oświadczając jednocześnie, że po ukończeniu 18. roku życia zamierza pozostać w dotychczasowej rodzinie zastępczej i nadal uczyć się w [...]. Rodzina zastępcza wyraziła zgodę na powyższe. Pismem z 26 września 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu powiadomił Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w Dzierżoniowie o umieszczeniu M. W. w rodzinie zastępczej na terenie Wrocławia oraz o fakcie złożenia przez tę rodzinę wniosku o przyznanie świadczenia na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 821). W ślad za powyższą informacją, pismem z 23 października 2019 r. przesłano projekt porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na rzecz M. W. w rodzinie zastępczej na terenie Wrocławia. Pismem z 16 grudnia 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w Dzierżoniowie odmówiło zawarcia porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na rzecz M. W. wskazując na brak swojej właściwości w omawianym zakresie, gdyż brak jest prawomocnego postanowienia sądu opiekuńczego o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej, wobec czego w dniu osiągnięcia pełnoletności chłopiec nie przebywał w pieczy zastępczej. Podkreślono, że konieczność wydania przez Sąd Rodzinny postanowień zabezpieczających związana była z niespodziewanym hospitalizowaniem małoletniego w szpitalu we Wrocławiu oraz chwilową niemożnością podjęcia przez jego matkę czynności formalnych z tym związanych. W ocenie wnioskodawcy, w świetle przepisów art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, uwzględniając treść oświadczenia rodziny zastępczej z 27 września 2019 r. oraz motywy rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego, to Powiat Dzierżoniowski jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej na terenie Wrocławia. Chłopiec przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej mieszkał z matką w miejscowości B., powiat dzierżoniowski. Ponadto, pomimo tymczasowego charakteru postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia wydanego przez sąd opiekuńczy, chłopiec został na jego mocy umieszczony w rodzinie zastępczej, przebywał w niej w dacie osiągnięcia pełnoletności i nadal w niej pozostaje. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie uzależnia przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka od wydania w jego sprawie przez sąd prawomocnego postanowienia kończącego postępowanie o umieszczenie w pieczy zastępczej, a jedynie odwołuje się do określenia “orzeczenie", pod którym to należy rozumieć także postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia (tzw. tymczasowe). Podkreślono przy tym, że postępowanie w sprawie chłopca toczyło się z urzędu i w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej a nie jej ograniczenia. Przeszkoda w wykonywaniu przez rodziców małoletniego władzy rodzicielskiej miała zatem najwyraźniej charakter trwały lub wynikała z rażącego zaniedbania obowiązków przez rodziców względem dziecka. Wskazując na powyższe Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. W. w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w Dzierżoniowie, działając w imieniu Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia jako organu właściwego w sprawie oraz zasądzenie od wnioskodawcy kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu istotnym jest, że M. W. w dniu osiągnięcia pełnoletności, tj. [...] 2019 r. nie przebywał w pieczy zastępczej gdyż nie zostało wydane w tym przedmiocie prawomocne orzeczenie Sądu, które ograniczałoby władzę rodzicielską przysługującą jego matce, a przede wszystkim nie były spełnione przesłanki określone w art. 32 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, albowiem matka zapewniała swojemu synowi właściwą opiekę i wychowanie, którą częściowo od 1 września 2019 r. w związku z uczęszczaniem małoletniego do szkoły we Wrocławiu, realizowała w uzgodnieniu ze swoją matką E. W. mieszkającą również we Wrocławiu. Okolicznością bezsporną jest, że do [...] 2019 r. matka w sposób prawidłowy wywiązywała się z opieki i wychowania syna, który z nią mieszkał w B. i który wyłącznie z powodu uniknięcia dojazdów do szkoły od dnia 1 września 2019 r. zamieszkał u swojej babci we Wrocławiu, przy ich obopólnej zgodzie. Podkreślono przy tym, że zasadniczo małoletni przebywa we Wrocławiu u swojej babci wyłącznie w dniu nauki szkolnej tj. od poniedziałku do piątku, gdyż w weekendy przebywa u swojej matki w B.. Konieczność zaś wydania przez Sąd Rodzinny postanowień zabezpieczających w przedmiotowej sprawie spowodowana była wyłącznie niespodziewanym hospitalizowaniem M. W. w Szpitalu we Wrocławiu w dniu [...] 2019 r. połączonym z chwilową niemożnością podjęcia przez jego matkę koniecznych czynności formalnych z tym związanych. W tym czasie matka musiała sprawować osobistą opiekę nad trójką pozostałych dzieci, w tym niespełna miesięczną córką. O braku podstaw (braku przesłanek z art. 32 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) do umieszczenia małoletniego M. W. w pieczy zastępczej świadczy również pismo [...] Szpitala [...], w którym wprost wskazano, że małoletni przyjechał do szpitala pod opieką babci i był w trybie nagłym hospitalizowany. Uzyskanie zgody od jego matki (której wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego we Wrocławiu z [...] 2012 r. zostało powierzone wykonywanie nad nim władzy rodzicielskiej) było niemożliwe z powodu niemożności jej osobistego przyjazdu z B. W piśmie tym wprost wskazano, że lekarz wystąpił do Sądu wyłącznie z wnioskiem w zakresie wyrażenia zgody na hospitalizację, leczenie i zabieg operacyjny w znieczuleniu ogólnym. Taki też był cel prowadzonego przed Sądem postępowania, w toku którego wydane zostało postanowienie z 18 września 2019 r. Następnie zaś, w dniu [...] 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na osiągnięcie przez M. W. pełnoletności w dniu [...] 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd również wskazał, że wszczęcie postępowania opiekuńczego nastąpiło wyłącznie z potrzeby wykonania zabiegu operacyjnego u małoletniego. W świetle powyższego, zdaniem Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego, M. W. w dniu osiągnięcia pełnoletności nie przebywał w pieczy zastępczej, gdyż faktycznie nie występowała niemożność zapewnienia mu opieki i wychowania przez jego matkę (tj. nie zachodziły przesłanki określone w art. 32 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), a wydane w sprawie przez Sąd Opiekuńczy postanowienie zabezpieczające z dnia [...] 2019 r. nie miało charakteru ostatecznego. Uwzględniając występujące w tej sprawie uwarunkowania, w ocenie Starosty, doszło de facto do wydania przez Sąd błędnego i bezpodstawnego postanowienia zabezpieczającego o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Dodatkowo, wydanie postanowienia przez Sąd odbyło się na posiedzeniu niejawnym na podstawie szczątkowych informacji dotyczących sposobu sprawowania przez M. W. władzy rodzicielskiej nad synem. Umieszczenie zaś dziecka w pieczy zastępczej wiąże się z obowiązkiem ponoszenia przez jego rodziców odpłatności na podstawie art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która ma miejsce również w przypadku instytucji “pozostania w dotychczasowej rodzinie zastępczej". Rodzice małoletniego M. W. zostali faktycznie pozbawieni możliwości polemiki z decyzją Sądu wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] 2019 r. i jej zaskarżenia w związku z osiągnięciem przez M.W. pełnoletności, co oznacza, że nie będą oni mogli uchylić się od obowiązku ponoszenia odpłatności o której mowa w ww. przepisie. W związku z powyższym oraz mając na uwadze okoliczność, iż pobyt M. W. od dnia [...] 2019 r. u babci E. W. zamieszkałej we Wrocławiu był uzgodniony z jego matką zamieszkałą w B. i wynikał wyłącznie z rozpoczęcia przez M. W. nauki w drugiej klasie [...] we Wrocławiu, zdaniem Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego, nie było podstaw do umieszczenia M.W. w pieczy zastępczej we wrześniu 2019 r. w związku z czym nie może on pozostawać w "dotychczasowej rodzinie zastępczej" również po osiągnięciu pełnoletności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Starostą Powiatu Dzierżoniowskiego a Prezydentem Miasta Wrocławia jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania złożonego w dniu 23 września 2019 r. wniosku E. W. o przyznanie świadczenia na pokrycie wydatków na opiekę i wychowanie dziecka M. W. - w rodzinie zastępczej. Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej określa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 191 ust. 16 powołanej ustawy, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Właściwość organów w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ustala art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do treści ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Przepis art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 k.c. wynika natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z [...] 2012 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu rozwiązał związek małżeński rodziców M.W., powierzając matce wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Matka wraz z M. i pozostałymi dziećmi mieszkała w B. w wynajętym mieszkaniu. W świetle zacytowanego wyżej art. 26 § 1 oraz art. 25 k.c. B. była więc miejscem zamieszkania M., pozostającego pod wyłączną opieką matki. Nie zmienia powyższej konstatacji fakt okazjonalnego, czasowego przebywania w mieszkaniu babci we Wrocławiu spowodowanego bliskością szkoły ponadpodstawowej, w której małoletni się uczył. Podobnie należy ocenić podnoszoną w odpowiedzi na wniosek kwestię prawidłowości wydania w dniu [...] 2019 r. postanowienia o ustanowieniu pieczy zastępczej wobec małoletniego wówczas chłopca. Reasumując, stwierdzić należy, że okoliczności sprawy wynikające ze zgromadzonej dokumentacji pozwalają na określenie miejsca zamieszkania matki M. W. w rozumieniu art. 26 § 1 k.c., przed umieszczeniem go w tej dacie po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co pozwala na ustalenie, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka jest Starosta Powiatu Dzierżoniowskiego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że rolą Sądu rozpatrującego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest dokonywanie ustaleń związanych z aktualną sytuacją faktyczną i prawną pełnoletniego od dnia [...] 2019 r. M. W. W tym bowiem zakresie kluczowym jest przywołany powyżej art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustalający, że organem tym będzie powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Podnoszona w odpowiedzi na wniosek kwestia wykonania i obowiązywania orzeczenia o ustanowieniu pieczy zastępczej oraz uzyskanie pełnoletności przez M. W. stanowi zagadnienie natury materialnoprawnej wpływającym na realizację uprawnienia do uzyskania świadczenia, o którym będzie zobowiązany wypowiedzieć się Starosta Powiatu Dzierżoniowskiego rozpatrując wniosek E. W. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Wniosek Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Wrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.