II SAB/Wa 486/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] W. w przedmiocie rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] W. do rozpoznania punktu [...] wniosku M. D. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] W. na rzecz M. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2020 r. M. D. (dalej: "skarżący") wystąpił drogą poczty elektronicznej do Straży Miejskiej [...] W. (dalej: "SM") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) liczby zgłoszeń dokonanych telefonicznie na numer SM oraz poprzez miejskie centrum kontaktu 19115, dotyczących nieprawidłowo zaparkowanych aut (osobno), 2) średniego czasu realizacji (tj. stwierdzenia zasadności zgłoszenia przez wysłany patrol) zgłoszeń wymienionych w pkt 1 przez SM (tj. tylko zgłoszeń dotyczących nieprawidłowo zaparkowanych aut), bez podziału na kanał (sposób) zgłoszenia, 3) liczby zgłoszeń z pkt 1, w których SM w wyniku kontroli nie potwierdziła zdarzenia, tj. nie stwierdziła pojazdu w terenie, 4) liczby zgłoszeń z pkt 1, w których SM przeprowadziła kontrolę i nie stwierdziła naruszeń prawa, tj. stwierdziła pojazd zaparkowany prawidłowo, 5) liczby zgłoszeń z pkt 1, w których SM potwierdziła zgłoszenie, tj. stwierdziła pojazd zaparkowany nieprawidłowo, 6) liczby zgłoszeń z pkt 5, w następstwie których SM ukarała mandatem kierującego, tj. kierujący przyznał się do popełnionego wykroczenia w ruchu drogowym i przyjął mandat karny, 7) liczby zgłoszeń z pkt 5, w następstwie których SM ukarała właściciela pojazdu mandatem karnym za niewskazanie kierującego, 8) liczby zgłoszeń z pkt 5, w następstwie których SM pouczyła kierującego za stwierdzone wykroczenie, 9) liczby zgłoszeń z pkt 5, w następstwie których SM wystąpiła z wnioskiem do sądu o ukaranie, 10) liczby zgłoszeń z pkt 5, w następstwie których SM wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od ukarania, 11) liczby spraw (w podziale na miesiące), które w 2019 r. zostały umorzone ze względu na przekroczenie terminów opisanych w art. 45 Kodeksu wykroczeń, tj. terminów przedawnienia karalności wykroczenia. Skarżący zażądał podania ww. informacji w rozbiciu na poszczególne miesiące w ramach okresu od października 2018 r. do grudnia 2019 r. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Komendant SM (dalej też: "organ") udzielił skarżącemu żądanych informacji w zakresie punktów: 1 oraz od 3 do 11 wniosku, a zatem nie przekazał skarżącemu informacji objętych punktem 2 wniosku z [...] stycznia 2020 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że elektroniczny System Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] W. nie posiada odpowiedniej aplikacji (narzędzi), pozwalającej na szybkie wygenerowanie średniego czasu od zgłoszenia do wysłania patrolu ze względu na ciągły napływ nowych zgłoszeń. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący wezwał Komendanta SM do wykonania w całości jego wniosku w terminie 7 dni od daty wpływu niniejszego wezwania. Organ w piśmie z [...] stycznia 2020 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w swoim uprzednim piśmie z [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta SM, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania jego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że nie ma wątpliwości co do tego, iż informacja o tym, w jakim czasie SM reaguje na zgłoszenia, wypełnia definicję informacji publicznej - jest to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotu oraz informacja o stanie jednostki organizacyjnej. Wątpliwości nie budzi również fakt, że SM jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że jeżeli organ potrzebuje więcej czasu na odpowiedź, to powinien określić nowy termin realizacji wniosku - dłuższy niż 14 dni. W tym kontekście podał, iż wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Komendanta SM o analogiczne dane za rok 2018. Wówczas organ przedłużył czas realizacji wniosku i udostępnił informację publiczną, natomiast w 2020 r. tego nie uczynił i pozostał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant SM wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest możliwa, gdy wnioskodawca domaga się informacji nieistniejących w dniu złożenia wniosku lub abstrakcyjnych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że możliwości techniczne elektronicznego Systemu Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] W. stanowiącego źródło pozyskania danych niezbędnych do przygotowania informacji, o którą wnioskował skarżący, są ograniczone i z każdym kolejnym wprowadzeniem nowych danych wraz z rejestrowaniem nowych zgłoszeń, zwiększa się ryzyko utrudnień prowadzenia operacji w systemie. Przywracanie i operowanie danymi archiwalnymi wymaga działania operacyjnego polegającego na przywróceniu stanu baz danych obowiązujących w okresie, którego dotyczy zapytanie. Operacje wykraczające poza standardowe zapytania w oparciu o pozyskiwanie jednostkowych danych z pojedynczych interwencji, w celu późniejszego opracowania raportów, skutkują zakłóceniami, a nawet uniemożliwieniem dynamicznego funkcjonowania systemu, co wpływa na bieżącą organizację pracy oraz funkcjonowanie całej jednostki. Nadto realizacja takiej operacji wymaga dużego zaangażowania oraz nakładu sił i środków administratorów systemu. SM codziennie publikuje ogólne dane statystyczne o podejmowanych interwencjach na stronie internetowej, do których mają dostęp mieszkańcy, a raz w roku publikowany jest raport o działalności SM za poprzedni rok kalendarzowy. Prośby o wygenerowanie informacji z systemu, wykraczające zakresem poza publikowane raporty, są realizowane na wniosek i stanowią swego rodzaju informację przetworzoną, która wymaga nie tylko wygenerowania danych z elektronicznego Systemu Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] W., ale również dalszego ich opracowania przez pracowników zatrudnionych w kilku wydziałach/oddziałach. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, iż nie wszystkie informacje są wprowadzane do wspomnianego systemu, ponieważ obejmuje on ogólne informacje o przebiegu interwencji. Wtedy konieczne jest sięganie po dane generowane w ramach innych ewidencji i aplikacji, z których na co dzień korzystają pracownicy SM. W celu realizacji wniosku skarżącego należy podjąć czynności wykraczające poza elektroniczny System Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] W. i wymagające zaangażowania kolejnych pracowników do przygotowania odpowiedzi. Skarżącemu udzielono żądanej informacji, pomimo konieczności zastosowania dodatkowych, czasochłonnych czynności, które można ocenić jako udzielenie informacji przetworzonej. Jedynie wobec jednego z pytań o średni czas realizacji zgłoszeń z zakresu ruchu drogowego w 2019 r., odpowiedź nie mogła zostać udzielona, o czym skarżący został poinformowany. Komendant SM podkreślił, że rozwiązania systemowe na dzień sporządzenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z 2019 r. różniły od tych w chwili obecnej, a system operował mniejszą liczbą danych, których z każdym rokiem przybywa wraz z rejestrowaniem kolejnych zgłoszeń, wpływając na możliwości jego funkcjonowania. W konkluzji organ stwierdził, iż informacja o średnim czasie podejmowania przez funkcjonariuszy SM interwencji z zakresu ruchu drogowego w 2019 r. z uwzględnieniem podziału na miesiące nie istniała w chwili składania wniosku z [...] stycznia 2020 r. oraz w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, a tym samym nie była w posiadaniu organu. Postanowieniem z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 486/20, Sąd dopuścił do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Komendant SM – jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), jak również to, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy sposobów przyjmowania i załatwiania spraw przez organ władzy publicznej, czyli zasad jego funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Według tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Lektura akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza odpowiedzi na skargę, wskazuje, że realizacja wniosku skarżącego w zakresie pytania z punktu 2 wiąże się z podjęciem dodatkowych, czasochłonnych czynności, a także z utrudnieniami podyktowanymi koniecznością pozyskania danych z elektronicznego Systemu Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] W.. Ingerencje w ten system mogą doprowadzić do zaburzeń jego funkcjonowania. Trafnie przyznał Komendant SM w odpowiedzi na skargę, iż informacja objęta pkt 2 wniosku ma charakter informacji przetworzonej. W przypadku takiej kwalifikacji żądania, organ powinien na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego – w zakreślonym terminie - do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stosownie bowiem do treści ww. przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem Komendant SM nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. w zakresie punktu 2, przez co pozostaje w bezczynności. Sąd nie aprobuje argumentacji organu odnośnie abstrakcyjnego charakteru żądania objętego punktem 2 wniosku. Średni czas realizacji uzasadnionych zgłoszeń, dokonanych telefonicznie na numer SM oraz poprzez miejskie centrum kontaktu 19115, w okresie od października 2018 r. do grudnia 2019 r., dotyczy sfery faktów i konkretnych danych, a więc – wbrew twierdzeniu Komendanta SM – nie jest informacją abstrakcyjną. Okoliczność, iż organ aktualnie nie dysponuje taką informacją, lecz przy użyciu odpowiednego nakładu pracy może ją wytworzyć, świadczy o przetworzonym (a nie abstrakcyjnym) charakterze informacji publicznej. Wedle art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wobec nieudzielenia skarżącemu odpowiedzi na pytanie z punktu 2 wniosku z [...] stycznia 2020 r., ani niewydania decyzji w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 2 ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezczynność Komendanta SM wynikała z jego błędnego procedowania wobec uznania, iż ma do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji przetworzonej. Z całą pewnością bezczynność nie była podyktowana złą wolą organu czy lekceważeniem skarżącego. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wedle przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.