II SAB/Wr 950/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynków produkcyjnych na budynek usługowo - mieszkalny I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. L. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia [...] wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej skarżącej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynków produkcyjnych na budynek mieszkalno – usługowy. W skardze wskazano, że odwołania od przedmiotowej decyzji złożyło 11 osób i z tymi odwołaniami akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie Dolnośląskiemu do rozpoznania. Wobec braku działań ze strony Wojewody zmierzających do rozpoznania odwołania, strona pismem z dnia [...] wywiódł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ odwoławczy. Ponaglenie to zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznane za uzasadnione. Podniesiono, że organ wyznaczył Wojewodzie termin na załatwienie sprawy do dnia [...], ale tego terminu Wojewoda Dolnośląski również nie dotrzymał. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329. - dalej: p.p.s.a.) skarżący wniósł o: 1. Stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu odwoławczym oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa; 2. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych; 3. zasądzenie od organu kosztów procesu. Według skargi, pomimo upływu wszystkich terminów ustawowych na rozpoznanie sprawy oraz ponaglenia strony, które zostało uznane za zasadne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do dnia wniesienia skargi, odwołanie nadal nie zostało rozpoznane, a przewlekłość w działaniu organu jest rażąca, albowiem ustawowy termin do rozpoznania odwołania upłynął organowi w dniu [...]. Strona również bardzo szczegółowo uzasadniła żądanie sumy pieniężnej, wskazując na okoliczność, że skarżący poniósł duże koszty finansowe na nieruchomość objętą projektem budowlanym, a niemożność kontynuowania inwestycji naraża go na duże straty, albowiem w dacie rozpoczęcia inwestycji zainteresowanie lokalami przez niego projektowani było bardzo duże. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił chronologiczny przebieg postępowania od chwili wpływu odwołań do siedziby organu w dniu [...]. Ze skargi wynika, że pierwsze pismo wystosowane przez Wojewodę do stron postępowania było sporządzone w dniu [...], a zatem po wpłynięciu skargi. Nadto Wojewoda Dolnośląski podniósł, że na podstawie art. 15zzzzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem, o zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wstrzymane zostały terminy załatwiania postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie przepisów Prawo budowlane w okresach: od dnia 21 stycznia 2021 r. na 30 dni; od dnia 23 marca 2021 r. na 30 dni; od dnia 27 kwietnia 2021 r. na 15 dni, od dnia 14 maja 2021 r. na 15 dni i od dnia 7 czerwca 2021 r. na 15 dni . W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącego podtrzymała wniesioną skargę, nadto zauważyła, że ustawowy termin na załatwienie sprawy upływał organowi jeszcze przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego w Polsce, stąd argumenty o zawieszeniu terminów w związku z pandemią, nie mają wpływu na ocenę bezczynności Wojewody Dolnośląskiego jako organu odwoławczego. Pismem z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski poinformował, że wydał w przedmiotowej sprawie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000.) – "bezczynność" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 kpa i wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Od momentu przekazania Wojewodzie odwołania od decyzji do rozpoznania jako organowi odwoławczemu, do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęło 29 miesięcy. W tym czasie organ nie zrobił zasadniczo nic. Jak sam wskazał Wojewoda, od momentu przekazania odwołań od decyzji Starosty, do akt sprawy dołączano kolejne pisma uczestników procesu budowlanego, wyrażające ich stanowisko w sprawie, jednakże pierwszym pismem w sprawie było przekazanie ponaglenia skarżącej zgodnie z właściwością do rozpoznania. Nastąpiło to w dniu [...]. Uwzględniając ponaglenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin załatwienia sprawy na dzień [...], tymczasem Wojewoda pierwszą czynność ją podjął po rozpoznaniu odwołania, to uzyskanie wypisu z rejestru gruntów i uczynił to dopiero w dniu [...]. Strony do uzupełnienia braków odwołań wezwane zostały zaś w dniu [...]. Wojewoda zaniechał nawet wyznaczania terminu do załatwienia sprawy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczając znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd wziął przy tym pod uwagę zawieszenia terminów do załatwiania spraw administracyjnych w związku z przepisami ustawy przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Jednakże słusznie podnosił skarżący, ustawowe terminy załatwienia sprawy upłynęły skarżącemu jeszcze przed pierwszym zawieszeniem. Nadto, nawet odliczając okres zawieszenia terminów, czas całkowitej bierności organów wynosił dwa lata. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości organu w związku z epidemią COVID, w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy, ignoruje terminy ustawowe termin wyznaczony mu w trybie 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, a nawet własne, bezzasadnie ustanowione terminy do załatwienia sprawy. Jako szczególnie rażące Sąd ocenia uvhybienieobowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania odwołania, bowiem już po wniesieniu skargi zostało ono rozpoznane. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane z możliwością kontynuowania inwestycji opijane w skardze. Suma pieniężna w kwocie niższej niż 100 złotych za każdy miesiąc bezczynności organu, jawi się jako niewygórowana. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocniczka (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.