II SA/Sz 722/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], znak [...], II. zasądza od skarżącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] Burmistrz M. S., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek K. C. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom dla gruntów sąsiednich, na działkach nr [...] i [...], obręb 003 miasto S.. W odwołaniu od tej decyzji K. C., działający przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 7-11 K.p.a. Zdaniem strony zebrane w sprawie dowody są niewystarczające do załatwienia sprawy zgodnie z jego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2020, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 234 ustawy Prawo wodne. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawa wodnego tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki, tj. doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, co oznacza, że pomiędzy zmianą stanu wód, a szkodą musi wystąpić związek przyczynowo- skutkowy. Brak którejkolwiek z tych przesłanek, czyni zbędnym dokonywanie wyboru możliwych kierunków rozstrzygania o nałożeniu na właściciela obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania mu nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego i, lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K. C. z dnia [...] listopada 2019 r. Wnioskodawca oczekuje nakazania właścicielowi działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ew. [...], miasto S. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom dla gruntów sąsiednich, tj. dla nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] obręb [...] m. S.. Zdaniem wnioskodawcy znaczne podniesienie poziomu terenu na ww. działkach spowodowało zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wody opadowej skutkujące zalewaniem działki i piwnicy budynku mieszkalnego, którego jest właścicielem. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] wydał pozwolenie wodnoprawne na: - likwidację rowu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] m. S. z określeniem współrzędnych geograficznych likwidacji; - wykonanie urządzenia wodnego - rurociągu o długości 43,9 m z określeniem współrzędnych geograficznych istniejących studzienek kanalizacji deszczowej. Wykonanie przedmiotowego urządzenia wodnego jest zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...]). W związku z wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji w dniu 14 lutego 2020 r. przeprowadził wizję lokalną terenu z udziałem pełnomocnika wnioskodawcy. Wyniki przeprowadzonej wizji udokumentowano w protokole i uzupełniono bardzo obszerną dokumentacją zdjęciową. W wyniku przeprowadzonej wizji stwierdzono, że budynek położony przy ul. [...] w S. jest budynkiem dwurodzinnym, którego części właścicielem jest wnioskodawca, znajduje się w stanie dewastacji. We wszystkich pomieszczeniach na ścianach oraz sufitach występuje pleśń i grzyb, tynki są w dużym stopniu uszkodzone w wyniku zawilgocenia. Instalacje c.o. oraz wodno - kanalizacyjne są niekompletne, zdewastowane. Piwnica zalana wodą, ściany piwnicy również zawilgocone. Strop pomiędzy piwnicą i parterem budynku zawilgocony. Stwierdzono brak izolacji pionowej ścian fundamentowych budynku, tj. brak zabezpieczenia ścian budynku przed zawilgoceniem i zagrzybieniem. Według oświadczenia pełnomocnika właściciela posesji budynek od 4 lat jest nieużytkowany, natomiast na podstawie dokumentacji zdjęciowej, w ocenie Kolegium, można stwierdzić, że co najmniej od 4 lat jest nieużytkowany i niezabezpieczony przed postępującą dewastacją. Teren nieruchomości (część ogrodowa) sąsiadujący z działkami [...] i [...] zarośnięty jest trawą i chwastami. Organ odwoławczy podał nadto, że z akt sprawy wynika również, że właściciel terenu nie zgłaszał wcześniej występowania problemu z wodami opadowymi i roztopowymi na swojej nieruchomości w związku z pracami wykonanymi na podstawie przytoczonego powyżej pozwolenia wodnoprawnego, skutkujących likwidacją rowu i podniesieniem terenu. W zebranym w sprawie materiale dowodowym dotyczącym szkodliwego oddziaływania na nieruchomość skarżącego nie wykazano oznak zalewania posesji przez wody opadowe i roztopowe lub pozostałości po zalewaniach wcześniejszych. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przeprowadzenie prac związanych z podniesieniem terenu działki nr [...] i [...] sąsiadującej z analizowaną nieruchomością nie jest związane z jej obecnym stanem. Wobec powyższych ustaleń, postępowanie na wniosek K. C. z dnia [...] listopada 2019 r., w ocenie Kolegium, stało się bezprzedmiotowe i tym samym wymagało umorzenia postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesionej na powyższą decyzję K. C., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: - naruszenie art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 234 § 1 oraz § 3 ustawy Prawo wodne, polegające na uznaniu przez SKO + w K. zasadności stanowiska zawartego w decyzji Burmistrza M. S., że nie zachodzą przesłanki do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącego w sprawie przywrócenia na działkach [...] oraz [...] obręb [...] miasto S. stanów wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom dla gruntów sąsiednich, a także nieuwzględnienia wniosku Skarżącego w postaci zaistnienia zmiany stanu wód na działkach nr [...] oraz [...] wpływających szkodliwie na stan nieruchomości sąsiadującej, stanowiącej własność Skarżącego, a finalnie uznaniu przez Kolegium, że decyzja Burmistrza M. S. ma charakter praeter legem oraz wydaniu rozstrzygnięcia utrzymującego ww. decyzję, w warunkach: - braku podjęcia przez SKO w K. całokształtu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia czy ziściły się przesłanki wynikające z art. 234 § 3 ustawy Prawo wodne, warunkujące merytoryczne prowadzenie postępowania oraz zakończenia go zgodnie z wnioskiem Skarżącego; - braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz biegłego z zakresu urządzeń wodnych na okoliczność ustalenia, czy uwidoczniony w protokole oględzin stan nieruchomości na działce nr [...] przy ulicy [...], obejmujący zawilgocenie ścian oraz powierzchni budynku, nie został wywołany pracami prowadzonymi na działkach nr [...] oraz [...], obejmującymi budowę urządzenia wodnego oraz stanem panującym na ww. nieruchomościach, w szczególności niezgodnym pod kątem technicznym usytuowaniem praz sposobem prowadzenia prac, względnie ich niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od SKO w K. na jego rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zaskarżona decyzja Kolegium ma charakter przedwczesny, dopiero bowiem dopuszczenie dowodu z opinii biegłych pozwoliłoby na ustalenie, czy istnieje normatywny związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy prowadzonymi na nieruchomościach [...] oraz [...] pracami oraz stanem nieruchomości [...]. W konsekwencji SKO w K. nie tylko nie przeprowadziło wskazanego dowodu, lecz dodatkowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako prawidłową, w sytuacji gdy w związku z brakiem dopuszczenia ww. dowodu przez Burmistrza M. S. zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w K., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom dla gruntów sąsiednich, na działkach nr [...] i [...], obręb 003 miasto S.. Organy orzekające w sprawie po dokonaniu analizy informacji zawartych we wniosku oraz mając na uwadze aktualny stan nieruchomości skarżącego uznały bowiem, że przeprowadzenie prac związanych z podniesieniem terenu działki nr [...] i [...] obr. ew. [...] m S. nie jest związane z obecnym stanem. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W myśl natomiast art. 234 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do treści art. 234 ust. 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przy czym postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5). Mając na uwadze ww. przepisy wskazać należy, że dla nałożenia sankcji w postaci nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom niezbędne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: 1) zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych np. stanu wody na gruncie, kierunku spływu wód, 2) skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona negatywny wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia zatem jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone w trybie omawianego przepisu żądanie, gdyż konieczne jest także stwierdzenie istnienia związku przyczyno-skutkowego pomiędzy tą zmianą, a szkodą na nieruchomości sąsiedniej. Dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy organ musi jednoznacznie ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, i czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich, tj. że istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Grunt sąsiedni, to grunt nie należącym do sprawcy naruszeń. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Dodatkowo zaznaczyć należy, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy - tak jak w sprawie niniejszej - istnieją wątpliwości co do istotnych okoliczności faktycznych. Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych oględzin. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do analizy wniosku Skarżącego oraz do przeprowadzenia oględzin ww. nieruchomości. Nie dopuścił przy tym dowodu z opinii biegłego z zakresu np. hydrologii lub stosunków wodnych, który to biegły posiada odpowiednią wiedzę do wypowiadania się w zakresie zmiany stosunków wodnych oraz w przypadku uznania, że do takiej zmiany doszło odnośnie sposobu naprawy. Z kolei, organ odwoławczy ustalenia te uznał za prawidłowe. Brak sporządzenia opinii biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych uniemożliwia zatem prawidłową ocenę czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia stosunków wodnych. Wyjaśnienie tych okoliczności jest tym bardziej konieczne, gdyż jak podnosi Skarżący zasypanie rowu przez właściciela działek [...] i [...] spowodowało zmianę kierunku wody opadowej. Zaznaczenia również wymaga, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek art. 234 ustawy, niezbędne jest też ustalenie przez organ pierwszej instancji, daty w której wnioskodawca dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 234 ust. 5 ustawy, postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis ten należy odczytywać, jako konieczność wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, iż zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Brak wykazania, czy choćby uprawdopodobnienia tego faktu, tj. naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na grunt domagającego się wszczęcia postępowania i jego wiedzy na ten temat, uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania, a jeżeli postępowanie zostanie wszczęte i wykaże, że wnioskodawca wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu ma od ponad 5 lat lub, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, daje organowi podstawę do umorzenia postępowania (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., II SA/Kr 260/19, CBOSA). Powyższe ustalenia powinny być natomiast dokonane z poszanowaniem ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w K.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się konieczne, gdyż umorzenie postępowania nie zostało wykazane, zaś ocena organu zarówno I, jak i II instancji, który nie posiada fachowej wiedzy w tym zakresie, dokonana głównie w oparciu o oględziny nieruchomości nie jest wystarczająca. Stwierdzone przez Sąd istotne naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dają tym samym podstawę do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych wad postępowania. Wskazania co do postępowania wynikają wprost z powyższych uwag i rozważań Sądu.