II OSK 1422/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 623/05 w sprawie ze skargi H. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od H. i B. małżonków Z. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. kwotę 910 (słownie: dziewięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 623/05, w sprawie ze skargi H. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz S., w wyniku rozpoznania wniosku "[...]" S.A. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 MHz nr [...] w W. na działce nr [...], decyzją z dnia [...], znak [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja została wydana po stwierdzeniu zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, zaś z uwagi na brak planu przeprowadzono rozprawę administracyjną. Wskazano także, że przedłożony przez wnioskodawcę raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spełnia warunki określone w art. 52 Prawa ochrony środowiska, natomiast poprawność tego raportu została potwierdzona przez biegłą dr H. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W., w wyniku rozpoznania odwołania H. i B. Z., decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na brak planu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedziła rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron, zaś decyzję przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne, a ponadto Wojewoda L. stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy. W ocenie organu decyzja została wydana po uzyskaniu wszystkich uzgodnień i opinii wymaganych przepisami prawa, a zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż naruszyłoby to normę art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając zarzuty skargi H. i B. Z. od powyższej decyzji, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 623/05, uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżący w odwołaniu wnieśli o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, organ nie ustosunkował się jednak w uzasadnieniu decyzji do tego, czy konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie wskazał przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Sąd uznał, że wyjaśnienia - co do konieczności przeprowadzenia dowodów, o które wnioskowali skarżący - organ odwoławczy, poczynił dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak takie wyjaśnienia nie mogą uzupełniać zaskarżonej decyzji. Sąd podniósł, że rozważania organu co do konieczności uzupełnia postępowania dowodowego muszą być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Sąd I instancji wskazał, że wpływ na wynik postępowania mogło mieć pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, a zatem przeprowadzenia oględzin działki nr [...] na okoliczność zagrożenia osuwania się mas ziemnych, sposobu ogrodzenia i bramy, występowania drzewostanu oraz braku dojścia do terenu inwestycji; wykonania niezależnej od "[...]" S.A. opinii na temat wpływu fal elektromagnetycznych na organizm ludzi na okoliczność ostatnich badań naukowych z których wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne zmienia ładunki molekuł, z których składa się ciało ludzkie, co może prowadzić do zmian chorobowych; uzyskania dokumentów od Agencji Mienia Wojskowego na okoliczność informowania strony o toczącym się postępowaniu; uzyskania wyników pomiarów wielkości emisji pól elektromagnetycznych z istniejącej podobnej stacji bazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący w odwołaniu zaskarżyli wszystkie postanowienia organu I instancji, na które nie służyło stronom zażalenie, zaś organ odwoławczy nie ustosunkował się do nich, jeżeli zaś organ uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty są nieuzasadnione powinien był szczegółowo uzasadnić ich pominięcie. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia przed wydaniem decyzji nowej rozprawy administracyjnej, Sąd wyjaśnił, że przeprowadzenie rozprawy ma na celu uzgodnienie stanowisk stron postępowania, zaś w niniejszej sprawie strony, w tym również skarżący, przedstawili swoje stanowisko co do realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na rozprawie w dniu 12 września 2003 r., dlatego też nie było potrzeby przeprowadzania nowej rozprawy administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W., reprezentowane przez adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa z uwagi na przyjęcie, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa. Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie odwoławcze prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącego Kolegium ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle przepisu art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku, na podstawie przepisów szczególnych, przy czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ww. ustawy). W sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjne, a decyzję przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji zarzucił organowi pominięcie w uzasadnieniu decyzji kwestii podnoszonych w odwołaniu, zaś nie zarzucił niewyjaśnienia okoliczności sprawy czy też nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie jakim mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, uznał natomiast, że wpływ taki mogło mieć pominięcie poszczególnych kwestii w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wymienionych w zaskarżonym wyroku zarzutów strony, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, zaś związku wskazanego braku z wpływem na treść orzeczenia Sąd nie wskazał. Skarżące Kolegium podniosło, że do ustaleń wykraczających poza przedmiot postępowania należy uznać wymienione w zaskarżonym wyroku przeprowadzenie oględzin działki nr [...], czy też uzyskanie dokumentów od Agencji Mienia Wojskowego, na okoliczność informowania strony o toczącym się postępowaniu oraz wykonanie dodatkowej opinii na temat wpływu fal elektromagnetycznych na organizm ludzi oraz uzyskanie wyników pomiarów wielkości emisji pól elektromagnetycznych, w sytuacji kiedy objęte to było wymaganą opinią Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, znajdującą się w aktach sprawy i znaną stronom. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. i B. Z. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zasadę zawartą w art. 7 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (podstawa art. 174 ust. 2 ppsa). Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 kpa przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W.. wydało decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Po stwierdzeniu, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ppsa bierze pod rozwagę z urzędu, Sąd przystąpił do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej i uznał jego usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 ppsa Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozstrzyga sprawę w jej całokształcie i może uchylić zaskarżoną decyzję po stwierdzeniu innych naruszeń prawa niż zarzuca skarga. W orzecznictwie NSA utrwaliło się stanowisko, że Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. opubl. OSP 1999, z. 4, poz. 79). Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten dokonał wnikliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji przed wydaniem decyzji merytorycznej. Brak jest jakichkolwiek uwag do przeprowadzonego postępowania administracyjnego, bądź stwierdzenia naruszenia prawa materialnego. Wbrew zarzutom odwołania stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, zgodnie z wymogami art. 138 kpa dokonało nie tylko kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, ale także rozpoznało ponownie sprawę co do istoty wypowiadając się we wszystkich aspektach sprawy i jej prawidłowego rozstrzygnięcia w świetle przepisów prawa mających zastosowanie. W uzasadnieniu swej decyzji odwoławczej, organ przedstawił zarzuty strony skarżącej i ustosunkował się do nich, wskazując też przepisy prawne regulujące sporne kwestie, zgodnie z którymi rozstrzygnięto sprawę. Organ wyjaśnił podstawę stosowania do niniejszego postępowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Organ wyjaśnił też, iż wobec spełnienia wszystkich warunków, brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji odwoławczej (str. 5-6), Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania skarżących, zarówno dotyczących czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, jak i terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, odniosło się też do przeprowadzonej rozprawy administracyjnej jak i dokumentów zebranych w sprawie, niezbędnych do wydania decyzji. Wbrew zarzutom skargi jak i stanowisku Sądu pierwszej instancji, SKO jako organ odwoławczy oceniło też, że pytania skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] nie mają związku z toczącym się postępowaniem albo pozostają całkowicie bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (vide k 5 decyzji). Pełnomocnik strony skarżącej, składając odwołanie, złożył też wniosek o przeprowadzenie dowodów określonych w pkt a-d. Należy ponownie podkreślić, że organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, ocenił je jako niemające związku z toczącym się postępowaniem albo niemające wpływu na rozstrzygnięcie. Nie zajął jednak stanowiska ocennego do zgłoszonych wniosków dowodowych oraz nie uzasadnił w pisemnych motywach decyzji przyczyn oddalenia tych wniosków. Jest to niesporne. Sąd pierwszej instancji w swym uzasadnieniu przedstawił teoretyczny wykład na temat regulacji prawnej art. 136 kpa. Należy podzielić ocenę Sądu, iż brak ustosunkowania się organu w uzasadnieniu decyzji do wniosków dowodowych i ich nieuwzględnienia, stanowi uchybienie prawidłowego uzasadnienia decyzji. Jednak zważywszy na fakt, iż Sąd badając legalność przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji, nie stwierdził żadnego naruszenia prawa jak i zważywszy na treść zgłoszonych wniosków dowodowych Sąd nie powinien mieć wątpliwości, że ich nieprzeprowadzenie nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Do wniosków tych w pełni odnosi się ocena zajęta przez organ dotycząca zgłoszonych zarzutów szczególnych - iż wykraczają poza przedmiot postępowania. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzenia takich dowodów w sprawie, bez których wydana została prawidłowa decyzja, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwą uznał ocenę Sądu Wojewódzkiego, iż brak uzasadnienia w części nieuwzględnionych wniosków dowodowych mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał brak podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji, co uzasadnia stanowisko skargi kasacyjnej, iż wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 ppsa i art. 203 ust. 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.