II SA/Bd 886/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 886/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].06.2020 r., nr [...] Komendant Powiatowy P. w Ś., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), art. 94, art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 360), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].05.2020 r., orzekł o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w Ś. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż M. B., funkcjonariusz Komendy Powiatowej P. w Ś., został mianowany policjantem w służbie stałej w dniu [...].06.2010 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. M. B. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w Ś. przy ulicy [...], przy czym na dzień złożenia wniosku jego autor legitymował się 3 normami zaludnienia. Organ I instancji wyjaśnił, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, zgodnie z należnymi normami zaludnienia w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu realizowane jest przez przydzielenie takiego lokalu, a w przypadku braku takiej możliwości, przysługuje policjantowi - jako forma zastępcza przydziału - pomoc mieszkaniowa przewidziana art. 94 Ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku oraz Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Nawiązując do powyższego, Komendant Powiatowy P. w Ś. wyjaśnił, że jego decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r., M. B. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji. W momencie przydziału i przekazania lokal ten zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta. Wskazano w związku z powyższym, że według art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej lub zamiennie pomoc udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługuje policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Odnosząc się do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, które M. B. zaakcentował w protokole zaznajomienia z aktami, orzekający organ wyjaśnił, że § 6 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do policjanta, który skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem [...] października 1997 roku, dlatego biorąc pod uwagę fakt, że funkcjonariusz jest w służbie stałej od 2010 roku, przepis ten nie ma zastosowania. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy podnosząc, że wspólnie z małżonką i synem tworzą trzyosobową rodzinę, jednak ich potrzeba mieszkaniowa jest niezaspokojona, ponieważ posiadają lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, która jest niezgodna z przysługującą normą zaludnienia, dlatego w dniu [...] maja 2020 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup własnego lokalu mieszkalnego położonego w Ś. przy ul. [...], który ma na celu zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej. S. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej, odwołujący zobowiązał się przekazać w całości obecnie zajmowany lokal mieszkalny do dyspozycji Komendanta Powiatowego P. w Ś., lecz pomimo tego postanowiono odmówić przyznania wnioskowanej pomocy finansowej uzasadniając, że odwołujący jest policjantem, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W związku z powyższym, M. B. powołując się na przepis art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wpierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania", zwrócił się do Komendanta Policji o pozytywne rozpatrzenie odwołania i wsparcie w uzyskaniu własnego mieszkania. Komendant Policji po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż w dniu złożenia wniosku (14.05.2020 r.) M. B. zajmował lokal mieszkalny w Ś. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 15,74 m˛ i powierzchni użytkowej 27,90 m˛, przydzielony decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. Komendanta Powiatowego P. w Ś.. Obecnie w ww. mieszkaniu funkcjonariusz nie ma zaspokojonych przysługujących mu 3 norm zaludnienia (od 21m˛ do 30m˛ powierzchni mieszkalnej), a zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 947) lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny. Na podstawie art. 89 ww. ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (...) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia (...), a norma zaludnienia przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7 do 10m˛ powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi (§ 3 rozporządzenia). Organ odwoławczy podkreślił, że w momencie przydziału lokalu M. B. w dniu [...].08.2010 r., mieszkanie było zgodne z przysługującymi zainteresowanemu 2 normami zaludnienia (14 m˛ powierzchni mieszkalnej) i w związku z powyższym, z dniem przydziału lokalu w Ś. przy ul. [...] nastąpiło zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odwołującego się. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nabył prawo do dodatkowej normy zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jedynym uprawnieniem, które mu przysługuje, jest prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim metrażu i standardzie. Tym samym, w ocenie organu II instancji, M. B. posiada wyłącznie prawo do modyfikacji już zrealizowanego uprawnienia do przydziału lokalu zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wskazano, że tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej o której mowa w art. 94 ust 1 ustawy o P. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 864 z późn. zm.) i jak słusznie zauważył organ I instancji, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez stronę § 6 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu, decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w przypadku, gdy policjant skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem [...] października 1997 r. wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazania lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy. M. B. nie skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem [...] października 1997 r. i w związku z powyższym, nie może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej pod rygorem opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu pozostającego w dyspozycji Komendanta Powiatowego P. w Ś.. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wyrok z dnia [...].05.2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1616/09), na który powołuje się odwołujący, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, gdyż policjant nie posiadał lokalu przydzielonego z P. i ubiegał się o pomoc finansową na lokal uzyskany w drodze darowizny, niezgodny z przysługującymi normami zaludnieni. W skardze do Sądu M. B. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutu skargi jej autor podniósł, iż decyzją, która podlega zaskarżeniu, nie uwzględniono jego wniosku o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego P. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania funkcjonariuszowi policji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w Ś. przy ulicy [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa, ponieważ otrzymał on w roku 2010 lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 15,74 m˛ i powierzchni użytkowej całkowitej 27.90 m˛ zaspokającym jego potrzeby. Obecnie skarżący posiada jedno dziecko i otrzymany lokal nie spełnia jego zdaniem kryteriów metrażowych, dlatego wystąpił o przyznanie pomocy finansowej, aby poprawić standard i uzyskać normy metrażowe przypadające na trzy osoby. Z decyzji Komendanta Wojewódzkiego P. zdaniem skarżącego wynika, iż mógłby jedynie poprawić swoje warunki mieszkaniowe poprzez zamianę mieszkania, ponieważ nie przysługuje mu pomoc finansowa wynikająca z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jednak zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, lokal mieszkalny o którym mowa w art. 90 ustawy o P., przydziela się funkcjonariuszowi, który między innymi nie ma spełnionych norm zaludnienia, wymienionych w art. 89 ustawy o P.. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego istnieją dwie możliwości otrzymania lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia; w pierwszym przypadku skarżący winien zdać lokal mieszkalny nie spełniający warunków i otrzymać albo nowy lokal, albo pomoc finansową wynikającą z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity: Dz.U z 2013 r., poz.864 z poźn. zm.). Komendant Policji uznał, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej wynikające z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, ponieważ nie otrzymał on pomocy finansowej przed rokiem 1997, lecz z taką interpretacją skarżący nie może się zgodzić, ponieważ jego zdaniem nie ulega wątpliwości, iż skarżącemu przysługuje obecnie lokal większy z uwagi na niespełnienie norm zaludnienia, a skoro tak, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący zdał lokal, który obecnie posiada i tym samym zostałby pozbawiony lokalu, który mu przysługuje zgodnie z ustawą o policji. Przyznanie natomiast innego lokalu mogłoby nastąpić w drodze administracyjnej, albo pomocy finansowej wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia o pomocy finansowej, gdyż każde inne rozwiązanie nie miałoby sensu, ponieważ teoretycznie skarżący mógłby nigdy nie otrzymać lokalu odpowiadającego normom zaludnienia. Przepisy ustawy o Policji, zdaniem skarżącego zostały tak skonstruowane, żeby policjant mógł otrzymać lokal albo w drodze administracyjnej, albo w drodze pomocy finansowej. Zdaniem skarżącego, każdy inny sposób rozumowania byłby nielogiczny. Ponadto skarżący podniósł, iż podstawowym uprawnieniem policjanta jest otrzymanie mieszkania z uwagi na pełnioną służbę, a mieszkanie winno spełniać warunki wynikające z norm zaludnienia, dlatego mając na uwadze powyższe, nie można wyłączyć pomocy finansowej w realizacji uzyskania mieszkania nie w drodze administracyjnej. Ponadto skarżący zauważył, iż pkt 2 § 6 rozporządzenia nie dotyczy osób otrzymujących zaliczkową pomoc finansową wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem treść ust. 2 § 6 rozporządzenia jest niezależna od ust. 1, a jedynym warunkiem jest zdanie mieszkania do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej, według stawek i na zasadach określonych w rozporządzeniu. Sprawę reguluje § 7 rozporządzenia z którego wynika, że aby otrzymać pomoc finansową należy wykazać, że nie uzyskano pomocy finansowej w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. W przypadku skarżącego taka sytuacja jego zdaniem nie miała miejsca, ponieważ nie uzyskał on pomocy finansowej w żadnym zakresie w chwili otrzymania lokalu mieszkalnego w 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., powoływanej dalej jako ustawa), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm., powoływanego jako rozporządzenie). Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten określa uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych P.. Gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Wśród uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy ustawa o Policji przewiduje również prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy jest zastępczym sposobem realizacji prawa osoby pełniącej służbę w P. do lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r., M. B. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji zasobów mieszkaniowych, zatem odczytując przepis art. 94 ust. 1 ustawy a contrario policjantowi, który otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Sporne okazały się jednak skutki zmiany warunków w przedmiocie norm zaludnienia. W momencie przydziału i przekazania, lokal zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i odpowiadał normom powierzchni przysługującej policjantowi. Pozostaje zatem ocena czy przy nieodpowiedniej normie zaludnienia istnieje możliwość uzyskania finansowego wsparcia na uzyskanie lokalu nie pozostającego w zasobach P.. Kategoryczne brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność udzielenia negatywnej odpowiedzi. Według art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji tylko policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Dodatkowo pomocne będzie przeanalizowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 3/08 publ. ONSAiWSA 2008/5/78). Uchwała ta zapadła w odniesieniu do nieco innego stanu faktycznego ale wnioski z niej wynikające będą przydatne do rozpoznania niniejszej sprawy. Uchwała dotyczyła sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego, a posiadany przez niego lokal przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Natomiast policjant żądał przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy policjantowi przydzielono lokal z zasobów mieszkaniowych Policji. W uzasadnieniu wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że skoro policjant otrzymał na podstawie decyzji przydział lokalu mieszkalnego, to nie może mimo nabycia prawa do dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej skorzystać z prawa do równoważnika pieniężnego, gdyż otrzymałby wówczas prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. Oparta na wykładni językowej interpretacja art. 92 ustawy o Policji oraz przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli przydzielono mu już decyzją administracyjną lokal mieszkalny. Do takiego samego wniosku prowadzi też wykładnia celowościowa, skoro równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajęcia lokalu, którego nie może zapewnić podmiot zatrudniający policjanta. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, ze względu na potrzebę całościowego potraktowania przedstawionego zagadnienia prawnego należy na wstępie podkreślić, że z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca zatem wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji - oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydzielenia odpowiedniego lokalu mieszkalnego, wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy. Istota zagadnienia prawnego więc tkwi w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. Nie można więc przyjąć, że policjant nie posiada lokalu w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w sytuacji, gdy posiada on lokal mieszkalny przydzielony mu w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego. Jest ono powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w zakresie posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tę przesłankę trzeba również uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie do równoważnika pieniężnego. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1233/06 (niepubl.) kategorycznie i wyraźnie stwierdził, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej, niż miałoby to wynikać z przysługujących mu norm zaludnienia, wyklucza przyznanie równoważnika za brak takiego lokalu, ponieważ potrzeby mieszkaniowe policjanta, który otrzymał lokal mieszkalny od organów Policji odpowiadający normom zaludnienia, zostały zaspokojone z dniem przydziału. Gdyby uznać, że przysługuje mu również równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to należałoby przyjąć, że policjant ma prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. Takie samo jak przedstawione wyżej rozumienie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyjęte w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Według bowiem przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przydzielenie policjantowi mieszkania w drodze decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji) wyłącza uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Należy więc przyjąć, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, jeżeli posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Gdyby zająć stanowisko odwrotne, a zatem że w analizowanej sytuacji przysługuje równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to wówczas policjant korzystałby jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu, przy czym równoważnik pieniężny - wobec prawnej niemożliwości jego różnicowania - byłby mu wypłacany w takiej samej wysokości jak funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono żadnego lokalu. W istniejącym stanie normatywnym takiego rozwiązania nie można zaakceptować. Funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje natomiast prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc jedynie prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia (§ 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.). Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie przez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Takie też wnioski należy wyciągnąć w przypadku żądania przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze przyjąć bowiem należy, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy - jako zastępcza (subsydiarna) forma realizacji potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej - jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia przez policjanta, który legitymuje się prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z tego powodu należy przyjąć, że prawo do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy przysługuje tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy określony policjant spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Omawiane bowiem uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Oznacza to, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego (art. 94 ust. 1 ustawy), jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Podsumowując należy wskazać, że warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego należy wiązać wyłącznie z taką sytuacją, w której policjant - w dniu złożenia wniosku - spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz takiego lokalu nie otrzymał. W konsekwencji tak jak w rozpoznawanej sprawie policjant, który ma zaspokojoną potrzebę mieszkaniową choć nie w pełnym wymiarze powierzchniowym, to należy przyjąć, że taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy). Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy) stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu mieszkalnego w stosunku do policjanta, wobec którego nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego według odpowiednich norm zaludnienia). W momencie ubiegania się o uzyskanie lokalu mieszkalnego policjant spełniał warunki do przyznania lokalu i taki otrzymał z zachowaniem obowiązujących norm zaludnienia. Ustalona zatem w art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji przesłanka nie posiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie pomocy finansowej, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy z 1990 r. o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. Następcza nieadekwatność powierzchni określająca normy zaludnienia nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Okoliczność, iż lokal przestał spełniać stawiane przepisami wymagania odnoszące się do norm zaludnienia, w świetle przytaczanej wyżej uchwały NSA, nie statuuje dla strony uprawnienia do domagania się przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy), bowiem uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zostało już zrealizowane. Słusznie też organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej wynikające z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity Dz.U z 2013r, poz.864 z poźn. zm.) ponieważ nie otrzymał on pomocy finansowej przed rokiem 1997. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.