III SA/Po 369/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spólkę A. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej: "ZDM"), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Spółka, w związku z remontem kamienicy, wystąpiła do ZDM z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] przy nr [...] w P., o powierzchni [...] m2, w terminie od [...] października do [...] grudnia 2019 r. Poprzednie zezwolenie wydane zostało stronie do [...] września 2019 r. ZDM decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], działając m.in.. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), zezwolił spółce na wnioskowane zajęcie pasa drogowego jednak w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2019 r., naliczając opłatę w wysokości [...] zł. Organ I instancji wskazał, że w związku z niedopełnieniem wymogu zawartego w zatwierdzeniu Miejskiego Inżyniera Ruchu polegającego na powiadomieniu o wprowadzeniu zmian w organizacji ruchu, co nastąpiło dopiero [...] października 2019 r., nie można było zezwolić na zajęcie pasa drogowego w terminie wskazanym przez spółkę. Jednocześnie organ ten poinformował, że za zajęcia pasa drogowego od [...] października do [...] listopada 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne celem naliczenia opłat karnych. SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, powtórzyło stanowisko organu I instancji, podając przyczyny wydania przez ZDM decyzji dopiero [...] listopada 2019 r. W skardze skierowanej do tut. Sądu spółka wskazała, że pas drogowy w zakresie wskazanym we wniosku w sposób ciągły zajmuje od [...] sierpnia 2018 r. Pismem e-mail z [...] września 2019 r. wysłany został wniosek do ZDM o przedłużenie zajęcia. Z uwagi na brak odpowiedzi organu pismem e-mail z [...] października 2019 r. ponowiono ten wniosek wyjaśniając, że pierwotnie wysłano go [...] września 2019 r. Organ tego nie wyjaśnił. W ocenie spółki doszło do naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."). Skarżąca spółka wskazała także, że od pierwszego dnia zajęcia obowiązuje ta sama tymczasowa organizacja ruchu zatwierdzona przez Miejskiego Inżyniera Ruchu, która pod tym samym numerem była uaktualniana w terminie obowiązywania. Projekt cały czas jest ten sam tylko ostatnia aktualizacja została wydana pod innym numerem. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone, co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dróg Miejskich w P. z [...] listopada 2019 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") daje podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ab initio tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to, o czym stanowi już art. 40 ust 2 u.d.p., dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), bądź umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2). Za zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p., pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istota sporu do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organ w sposób prawidłowy wyznaczył okres na jaki zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] przy nr [...] w P. w szczególności, czy zasadnie oznaczył początek tego okresu uzależniając jego bieg od – zaistniałego zdaniem organu – niedopełnienia wymogu wynikającego z zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Tak nakreślony problem musi być poddany rozważaniom w pierwszym rzędzie z perspektywy materialnoprawnych podstaw poddanej kontroli decyzji. To bowiem materialnoprawne podstawy decyzji determinują treść jej rozstrzygnięcia. W teorii prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów dominuje zapatrywanie, zgodnie z którym decyzje konstytutywne – a taki charakter bez wątpienia ma decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, o której stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. – mogą być skuteczne ex nunc, a więc na przyszłość, albo ex tunc, a więc z mocą wsteczną Podkreśla się, że skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Normy te ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie wydawane na ich podstawie decyzje administracyjne wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1540/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza przywołanych powyżej przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – a także pozostałych przepisów materialnoprawnych regulujących problematykę zajęcia pasa drogowego, w tym stanowiących podstawę do ustalenia wysokości opłaty za to zajęcie (art. 40 ust 4-6 u.d.p.) – nie daje podstaw do przyjęcia, że przepisy te nakazują wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przed dokonaniem takiego zajęcia. Z art. 40 ust 1 u.d.p. wynika bowiem wyłącznie to, że podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego zobligowany jest uzyskać na to zajęcie zezwolenie zarządcy drogi – chcąc przede wszystkim uniknąć konsekwencji z art. 40 ust 12 pkt. 1 u.d.p. – lecz przepis ten nie stanowi już o tym, aby do tego zajęcia mogło faktycznie dojść dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Warte podkreślenia jest to, że przyjęcie wniosku odmiennego uniemożliwiałoby funkcjonującą w praktyce – a nie kwestionowaną ani przez organy, ani przez sądy administracyjne – kontynuację zajęcia pasa drogowego, z którą nota bene mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem w razie takiego rodzaju kontynuacji, do faktycznego zajęcia pasa drogowego każdorazowo dochodziłoby przed wydaniem kolejnego na to zezwolenia. W ocenie tut. Sądu dopuszczalne jest zatem wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które będzie wywoływać skutki z mocą wsteczną (ex tunc), obejmując okres poprzedzający wydanie decyzji w tym przedmiocie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2161/05, z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 172/11, CBOSA). Koresponduje to z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264, dalej: "rozporządzenie RM"), zgodnie z którym zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Datą, od której począwszy, zarządca drogi może na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest zatem dzień złożenia wniosku o to zajęcie. Nieuprawniony staje się wobec tego prezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, w świetle którego data ta miałaby zostać uzależniona od terminu, w jakim doszło do realizacji przez stronę obowiązku powiadomienia o wprowadzeniu zmiany w organizacji ruchu. Wskazać trzeba, że obowiązek ten określony został w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej: "rozporządzenie MI"), zgodnie z którym jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. Ustawodawca w żadne sposób nie powiązał realizacji rzeczonego obowiązku z terminem od jakiego może być – na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. – udzielone zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W § 12 ust. 4 rozporządzenia MI przewidziano wyłącznie, że jeżeli w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 7 tego rozporządzenia (w terminie, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu, określonym przez organ zarządzający ruchem – przyp. tut. Sądu), brak jest zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, organ zarządzający ruchem informuje zarząd drogi o utracie ważności zatwierdzonej organizacji ruchu. ZDM pismem z [...] października 2019 r. – w powołaniu na art. 64 § 2 K.p.a. i § 1 rozporządzenia RM – wezwał skarżącą o usunięcie braków we wniosku dotyczącym zajęcia pasa drogowego, przez dostarczenie następujących dokumentów: - kserokopii tymczasowego projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Miejskiego Inżyniera Ruchu, - kserokopii zatwierdzenia tymczasowego projektu organizacji ruchu przez Miejskiego Inżyniera Ruchu, - potwierdzenia złożenia powiadomień informujących o wprowadzeniu tymczasowej organizacji ruchu, - ewentualnej weryfikacji terminu zajęcia pasa drogowego, lub potwierdzenia przedłużenia przez Miejskiego Inżyniera Ruchu terminu ważności projektu czasowej organizacji ruchu, tj. karty zatwierdzenia. Jak stanowi art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zastosowanie tego przepisu służyć powinno jedynie do usunięcia braków formalnych pisma, jakie wynikają ze ściśle określonych przepisów prawa. Żądanie przez organ prowadzący postępowanie dodatkowych w tym względzie informacji należy do postępowania dowodowego i powinno być oparte o przepisy to postępowanie normujące, nie zaś o art. 64 § 2 K.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1542/07, CBOSA). Tymczasem żadna z regulacji przewidzianych w § 1 rozporządzenia RM, która określa wymogi formalne wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewiduje konieczności dołączenie do niego dokumentów, które miałyby świadczyć o realizacji przez wnioskodawcę obowiązku z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI. Skorzystanie przez organ z art. 64 § 2 K.p.a. było zatem w tym zakresie niedopuszczalne. W § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM wskazano wyłącznie, że do wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. O ile zatem wezwanie do uzupełnienia wniosku w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. w tym zakresie było – co do zasady – dopuszczalne, to analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że dokumenty, o które skarżąca została w tym względzie wezwana, powinny być już w posiadaniu organu. Zarówno pierwotne zatwierdzenie na rzecz skarżącej czasowej organizacji ruchu (pismo z [...] sierpnia 2018 r.), jak i kolejno następujące jego przedłużenia, odpowiednio do [...] maja 2019 r. (pismo z [...] października 2018 r.), jak i do 31 grudnia 2019 r. (pismo z [...] kwietnia 2019 r.), przekazywane były do wiadomości ZDM. Organ pomijając te okoliczności dopuścił się istotnego naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ zignorował jednocześnie wynikającą z wyjaśnień skarżącej okoliczność, zgodnie z którą zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu – analogicznie zresztą, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – dotyczyło tego samego, mającego charakter ciągły, zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., do którego legalizacji skarżąca dążyła przedłużając pierwotnie wydane na jej rzecz zezwolenia. W świetle tej okoliczności organ uwzględnić zatem powinien nie tylko nowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, lecz także znany mu już z urzędu materiał, jaki zgromadzony został na potrzeby postępowań obejmujących poprzednie okresy zajęcia pasa drogowego, czego w realiach kontrolowanej sprawy także zabrakło. Podkreślenia przy tym wymaga, że podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08, CBOSA). W konsekwencji – wobec dotychczasowych rozważań – określenie początku terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymagało w realiach kontrolowanej sprawy ustalenia terminu złożenia przez skarżącą wniosku o to zajęcie. Skarżąca już na etapie postępowania przed organem I instancji podniosła, że wniosek ten przesłany został [...] września 2019 r., zaś organ przyjął, że strona złożyła wniosek z [...] października 2019 r., który wpłynął do organu [...] października 2019 r. Okoliczności te nie zostały przez organ w żaden sposób zweryfikowane, bowiem za weryfikację taką nie można uznać umieszczonej na wydruku wiadomości e-mail z [...] września 2019 r. samoprzylepnej kartki stwierdzającej: "Brak wpływu do ZDM". Jako że jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która już przez wyjaśnienia skarżącej budzi wątpliwości – strona sama bowiem podała, że wniosek z [...] września 2019 r.: "mógł (...) nie dotrzeć" – konieczne było podjęcie przez organ dalszych, dopuszczalnych w świetle art. 75 i nast. czynności dowodowych, których przeprowadzenie powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. zwłaszcza art. 67 § 1 i art. 72 § 1 K.p.a.). Niewiadomym pozostaje przy tym jaka konkretnie korespondencja mailowa była przedmiotem weryfikacji, o której mowa w przywołanym w zaskarżonej decyzji piśmie e-mail z [...] stycznia 2020 r., jak również jakie znaczenie dla tej weryfikacji miał – wspomniany w tym piśmie – brak możliwości sprawdzenia logów na serwerze. Niezależnie od ostatniego organ celem jednoznacznego ustalenia daty złożenia wniosku przez skarżącą nie powinien ograniczać się wyłącznie do zweryfikowania posiadanych danych, lecz w razie potrzeby, zwrócić się do skarżącej o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień i wykazanie swych twierdzeń. Nie czyniąc tego organ istotnie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 P.p.s.a.