IV SA/Po 433/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. Z. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z w dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpatrzeniu wniosku L. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wolno stojących budynków rekreacji indywidualnej z wiatami w formie zespolonej oraz jednego budynku usługowo-mieszkalnego, planowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości K., Gmina W., na podstawie art. 61a, art. 28 oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że pismem z dnia [...] listopada 2019 r. L. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a także w punkcie 3. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny. Oczywistym jest, że tylko przepisy prawa materialnego, stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzając określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to podmiot - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być wszczęte, gdyż wnioskodawczym nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. W ocenie SKO wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Nie można pominąć też okoliczności, że w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. przeprowadzono na wniosek L. Z. postępowanie wznowieniowe w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakończone prawomocnie decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. nie oddziałuje na interes prawny wnioskodawczym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu L. Z. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 61 a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a także poprzez bezpodstawne wydanie orzeczenia o charakterze formalnym; b) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w szczególności poprzez: - niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania postanowienia, a w szczególności poprzez nieustalenie wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i w konsekwencji wydanie postanowienia z pominięciem słusznego interesu skarżącej, - niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., c) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, które fakty Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za udowodnione, dowodów na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności, d) art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w trakcie prowadzonego postępowania materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania, e) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki uznania skarżącej za stronę postępowania W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisami k.p.a. na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy - obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Natomiast w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, jak również nie zgromadził dowodów w sprawie w niezbędnym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera ogólnikowe stwierdzenia i nie wskazano w nim dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada również właściciel działki sąsiadującej z inwestycją, bowiem znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie działka skarżącej znajduje się w sąsiedztwie działki nr [...]. Zarówno działka skarżącej, jak i działka objęta inwestycją mają charakter rekreacyjny, jednakże działkę nr [...] zabudowano domami o po w. przekraczającej [...] m2. Ponadto przewidziano budowę budynku usługowo-mieszkalnego. Charakter działki jako rekreacyjnej określa sposób zabudowy - niska zabudowa o małej powierzchni użytkowej. Tymczasem przedmiotową decyzją Wójt Gminy W. zezwolił na zabudowę o dużej powierzchni użytkowej ok. [...] m2, jak również budowę budynku usługowo-mieszkalnego co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu. W związku z powyższym, nie doszło do przeprowadzenia w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji są bowiem zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 1983 r. SA/Lu [...]). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z [...].9.2008 r. V SA/Wa [...]). Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Organ bezpodstawnie pominął treść art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozważył naruszenia przesłanek wskazanych w niniejszym przepisie zgodnie z wnioskiem skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Art. 61a § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Odnośnie przyczyn podmiotowych odmowy wszczęcia postępowania wskazać trzeba wskazać trzeba, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego – np. gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie powołuje się na własny interes prawny. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Niewykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie I OSK [...] (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, legitymację do żądania jego wszczęcia ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2019 r. I OSK [...], CBOSA). Odnosząc się do przesłanki braku interesu prawnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. zakończono postępowanie wznowieniowe. Okoliczności te w ocenie Sądu nie mogą świadczyć o oczywistości braku po stronie skarżącej legitymowania się interesem prawnym. Podkreślić tu także należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] listopada 2019 r. skarżąca nie naprowadziła żadnych okoliczności uzasadniających istnienie po jej stronie interesu prawnego, ale brak ten nie został przez SKO usunięty poprzez stosowne wezwanie – tym samy skarżąca w ogóle nie miała możliwości wykazania swego umocowania w sprawie. Zdaniem Sądu postanowienie organu nie zawiera uzasadnienia, które pozwoliło by poddać kontroli prawidłowość rozstrzygnięcia. Oparcie się jedynie na rozstrzygnięciu organu I instancji sprzed niemal trzech lat (decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r.) nie może być uznane za wystarczające. Tym samym zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia prowadzą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie badając podanie skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. organ powinien przede wszystkim wezwać ją do wykazania interesu prawnego a następnie dokładnie rozważyć podniesione przez nią okoliczności i możliwość oraz charakter ewentualnego oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy na nieruchomość skarżącej. Tak dokonana ocena winna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł), równowartość wpisu ([...] zł) oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa ([...] zł), łącznie – [...] zł.